高校创新创业教育发展的制度化困境及其超越

摘 要：高校创新创业教育制度化发展面临诸多阻力。以社会学新制度主义为理论视角，引入文化-认知性因素等制度要素，通过梳理文献以及结合70余万字访谈材料，发现利益相关者对“创新创业”的认知偏差、“强激励-弱指导”考核评价模式以及院校创新创业教育治理结构失衡等因素引发了政策同构性扩散、“数字竞赛”行为以及“漏斗式”认知格局等困境。因此，应加快构建中国创新创业教育话语体系，实现利益相关者的创新创业教育价值认同；以创业精神、创新创业能力等软技能增值为导向，在评价上进一步优化动员机制；强化高校主体性地位，提升高校创新创业政策体系的精准度。

关键词：创新创业教育；制度化建设；创新创业教育话语体系；创新创业教育评价

一、问题提出

“创新创业教育”概念乃中国本土原创[1]，反映了中国高等教育发展道路的自主判断和行动选择，成为建构中国自主的高等教育知识体系的典型案例。新世纪以来，创新创业教育在实践试点的基础上上升为国家政策话语，并作为中国高等教育发展新范式在实现中国式高等教育现代化中被突出强调。[2]自2010年教育部颁布的《关于大力推进高等学校创新创业教育和大学生自主创业工作的意见》首创性提出“创新创业教育”，标志着我国正式从国家战略高度层面部署创新创业教育以后，国家政府通过颁布系列政策以及构建支持体系，不断推动建立一套相对稳定的、可持续的意识规则和实践模式，试图促进创新创业教育成为相关利益者普遍认可的价值选择，进而实现创新创业教育的普及化。制度的产生是制度化建构的起点，自2010年国家首次针对高校创新创业教育进行专门的制度安排以来，创新创业教育十余年的发展实质上是一个制度化过程，也即创新创业教育理念与实践自我更新、自我维持，在保持持续性和稳定性的情况下不断寻求利益相关者的价值认同。

至今，高校创新创业教育具有系列制度化成果，如99所首批深化创新创业教育改革示范高校中超过7成高校已成立或拟成立创业学院[3]；200所深化创新创业教育改革示范校共打造了6586门“专创融合”示范课程，选课人数达271万人次[4]。但同时也必须承认，创新创业教育发展仍面临着诸多困境。[5]相关研究聚焦创新创业教育政策制定[6]，亦或探讨创新创业教育的概念内涵[7]与实践行动[8]，但是却较少从系统性视角挖掘创新创业教育的实践困境，特别是缺乏对创新创业教育主体认知与认同视角的分析。进言之，现有研究似乎难以解答以下困惑：理念的落实以政策制度为前提，十余年来国家以及地方各级政府不断优化政策制度，提供了有力的保障，但是为何目前高校师生、社会大众在思想意识和行动举措上仍不自觉地排斥创新创业教育，甚至出现“伪创新创业”行为以应付政府号召。若政府在高校创新创业教育上的高成本投入以及注意力逐渐弱化，高校是否能够主动推进创新创业教育的自我更新？对以上困惑的解答需要回归探索高校创新创业教育发展的制度化路径。

二、理论基础与解释框架

高校创新创业教育发展的制度化不仅涵盖制度体系、行动准则，还应涉及行动者对创新创业教育的价值认同。

（一）理论基础及其适切性

社会学新制度主义是新制度主义的重要流派，以“社会人”假设为前提，强调组织行为依赖于组织外部环境的认同。斯科特（W. Richard Scott）将“制度”概括为由社会符号、社会活动和物质资源所组成的多层次的稳定的社会结构，包含规制性（Regulative）、规范性（Normative）和文化-认知性（Cultural-cognitive）三大关键要素。[9]其中，规制性要素强调国家权力的作用，主要体现为法律法规、政策文件等制度体系，制度供给不足或相互矛盾将导致实践困境。规范性要素主要指除法律等之外的具有约束力的行动规则，体现了对行动者的期待，具体表现为组织的合法证明、资格承认以及主体之间的利益协调。一项制度的产生或更新带来利益资源的重新分配，行动者完成制度目标的方式和手段对稳定制度秩序具有道德规范作用。文化-认知性要素强调共同信念和广泛认同等符号系统或认知图示的重要性。社会学新制度主义认为制度受到文化环境的影响，社会环境以及行动者的认识思维方式能够将制度思想内化为价值观念，并实现自觉行动。规制性要素、规范性要素和文化-认知性要素三者相互作用，共同促进组织有序化、有效性运行。

近年来，社会学新制度主义被广泛运用于各个领域的制度变革研究，体现出该理论的强大解释力。以社会学新制度主义理论探讨创新创业教育发展具有适切性。首先，社会学新制度主义关注组织创新现象。我国高校创新创业教育的产生与发展伴随着创新创业课程、创新创业学分制以及创新创业学院等的创建，已然构成一种组织现象。其次，社会学新制度主义聚焦制度、组织以及行动者之间的交互作用，将研究视域置于整个社会逻辑结构之中。我国高校创新创业教育具有跨界性质，涉及跨学科、跨群体、跨组织等复杂行为和多元思维方式，采用社会学新制度主义有利于为其困境的产生机制提供系统阐释。

（二）分析资料来源与解释框架构建

制度化体现的是从规则到行为等一系列社会范畴、现象的行为约束化、时间持续化以及空间的扩散化。[10]高校创新创业教育发展的制度化指的是高校创新创业教育获得规则保障、规范支持以及文化认同的过程，其目的指向高校创新创业教育的传播、维持与生产。根据社会学新制度主义理论关于制度要素的分析，本研究主要从创新创业教育的法律法规、政策文件等正式规则考察创新创业教育的规制性要素；从创新创业教育实践的行动准则，例如创新创业教育组织的运行规范、创新创业教育资源配置机制等方面探讨规范性要素的发展；从与创新创业教育理念相匹配的文化氛围、行动者对创新创业教育的价值认同等方面分析文化-认知性因素的现况。

本研究期冀以现实数据为依据来具体审视我国高校创新创业教育发展的制度化困境，并有效解释困境生成机制。因此，在借鉴社会学新制度主义理论的同时，也结合相关调研材料，试图搭建起一个既反映现实又具有理论解释力的研究框架。研究材料主要包括既有文献以及田野调查材料。其一是聚焦我国高校创新创业教育研究的文献。利用“创业教育”或者“创新创业教育”等关键词在中国知网CSSCI数据库检索自2010年以来的相关文献。其二是田野调查材料。在2019-2022年访谈我国20所不同类型院校的大学生、专业课教师、创新创业课程教师、创新创业竞赛指导教师、学生处管理者、教务处管理者等共计60人次（访谈材料编号方式为“所在高校类型+身份+姓名首字母缩写），访谈转录稿共计70余万字。通过分析，本研究搭建起如图1所示的高校创新创业教育发展的制度化困境表征及其生成机制的解释框架。

三、高校创新创业教育发展的制度化困境

系统梳理我国高校创新创业教育发展的制度化困境是提升创新创业教育质量的前提条件。

（一）同构性扩散：高校创新创业教育政策缺失特色

作为新型的教育理念和教育模式，创新创业教育以制度产生和维持夯实合法性基础。目前我国创新创业教育政策体系初步形成，但仍存在一定缺陷。

第一，高校创新创业教育政策变迁高度依赖国家的强制性机制。创新创业教育由国家行政部门主导设计与推动，但国家宏观政策设计通常以普适性为基准，在地区特色、院校特色乃至学科专业特色上难免关照不足。于高校而言，政策创新必然面临着巨大的风险，与政策话语以及组织网络中的集体行动保持一致是最为稳妥的选择。因此，高校间创新创业教育政策的价值取向、政策内容、执行主体、执行方式等出现了同构性现象。一项研究通过审视全国各省市高校发布的创新创业教育政策文件等材料，发现各省市政策中所谓的“细则”不“细”，相关政策差异较小，地区特色缺失。[11]可见，高校创新创业教育行动存在较强的路径依赖，消解了政策目标的精准度与政策执行的有效性。在此作用下，校际创新创业教育陷入趋同化发展。

第二，高校创新创业教育政策内容具有模糊性。创新创业教育政策鼓励高校、政府、企业、行业等校内外利益相关者的参与，但利益相关者在创新创业教育中的角色功能有待明确，也并未对其行为提出规范性要求。“企业根本不管高校创新创业教育开展得如何，高校实际上也不想让太多人插手，太多人就不好管了。”（YY-G-ZYL）抽象的制度形态导致具体行为的松散。其直接结果是，利益相关者在制度实践中主动或被动地边缘化。另外，关键的政策概念缺乏阐释。在国家创新创业教育政策演变中，创业实践在前期被重点关注，而后期则将创新精神、创业意愿以及创新创业能力培养视为关键的政策目标加以提出。这体现了创新创业教育定位的转型。[12]但是，利益相关者对政策概念尚未形成统一认识。在此背景下，创新创业教育政策大多偏向提供如“税费减免”等创业行为支持[13]，创新创业教育在实践或者评估中更是有意无意地遮蔽了软技能，或是将创新创业实践行为默认为软技能。

（二）“数字竞赛”：创新创业教育行动的形式主义与利益至上

社会学新制度主义认为，“行动者的行动原则可表述为最大限度地获取利益”[14]。高校创新创业教育以盲目追求规模、注重利益竞争的粗放式模式推进，走向了无止境的数字竞赛。

第一， 实践工作强调“表面留痕”，高校创新创业教育深陷形式主义泥潭。制度实施离不开制度主体的利益诉求，其践行方式取决于利益相关者的理性计算。在高校创新创业教育尚未以教育理念融入教育教学之时，它便成为在传统教育教学事务外又必须承担的一类新增事务。在时间与资源有限的前提下，高校作为“趋利避害”的理性人，遵从着合规性逻辑，通常按照表面上的规范完成指标任务。主要表现为如下两方面。

一方面高校聚焦创新创业组织的数量建设，但缺乏对其运行准则建设的关注，因此尽管创新创业组织表现不佳，也依旧占用校内资源，成为“鸡肋”。如访谈指出：“目前高校创新创业教育机制是理不顺的。市里要求所有学校成立独立的创新创业学院，但是这个学院没有专业，相当于公共基础部，提供选修课、精英班，指导创业大学生参加比赛，很难调动全校的资源和力量，很难为所有大学生服务，和其他专业是两张皮的。”（YY-G-SWW）“我不认可成立创新创业学院，创新创业教育应该是融合专业的，应该是一种通识教育。高校不应该指向狭义创业，应该是让每一位大学生都接受创新创业教育的通识教育。在高年级后，学生有能力、有条件再开展创业实践。”（YJ-G-SWW）

另一方面，创新创业竞赛被视为衡量创新创业教育成效的关键指标，逐渐沦为高校名利场。如访谈指出：“挑战杯竞赛最开始是一个竞赛，是为展示高校的水平，但后面参赛项目就被过度包装了。获奖的项目最后落地的几乎很少。”（YY-D-XZQ）“大赛规则要把握到位。各个项目本身差别不大，但如何较好地根据大赛规则包装项目很重要。”（YY-D-ZQW）其结果是，强调表面化的工作留痕滋生了利己主义，是一种以效率取代效益的典型表现，这潜在引导行动者将创新创业教育等同于应付上级组织的行动，进而将严重影响公众对创新创业教育的印象。总之，高校创新创业教育的制度理想与实践之间的错位紧张依旧十分明显，将创新创业教育视为高校教育教学的突破口任重道远。

第二，奖励机制关注“短期效益”，创新创业教育的奖励范围极其有限。高校创新创业教育的利益分配机制及奖励激励机制主要强调三方面。

其一，关注数量，如创新创业教育组织数量、竞赛的参与数量与获奖数量、校外导师数量、创新创业课程与教材数量等。“（追求数量）为了功利的考核”，（YY-G-CSV）“我们很重视竞赛这块，这个是分类评价和各种评价排行榜中的一个重要指标”。（YY-G-SZD）“拿到‘三大赛’金奖可以破格做教授。我们政策引导很多。”（YY-G-CSL）

其二，注重短期，忽视长期发展，如参赛指导限于赛前，缺乏赛后跟踪。“学校创业人数、创业率这两个指标都在逐年递增，但成功率和发展质量没有统计。如果统计了成功率和发展质量，就会发现这两个指标是很不好的。”（YY-D-XZQ）

其三，关注一致行动，忽视特色发展。“每个学校的成功类型应该都不一样的。清华北大可能就是培养研究型的，有的学校培养高级打工者，不能混为一谈。”（YJ-X-DXY）但现实情况下，师生往往必须在评价指标框架下行动，因为其他特色活动的发展难以得到承认，因此也无法获得资源支持。

创新创业教育评价的激励结果体现在职称晋升、奖金激励等方面。结构型塑着行为，奖励激励机制成为一套可以遵循的规范指导着行动者的实践。正因如此，对奖励有需求的师生通常参与积极性普遍较高，其他成员则缺乏主动参与意愿。因此，在利益的裹挟下，行动者回避统筹贯彻全过程全员育人的创新创业教育体系，选择性无视创新创业教育在培育创新创业精神上的益处，从而使其陷入功利化与狭隘化的境地，最终将削弱制度创新的动力。