新中国成立以来我国高等教育国际化政策变迁研究
作者： 石耀月 吴合文
摘 要：新中国成立以来，我国高等教育国际化政策经历了“艰难探索—规范发展—提质增速—巩固完善”四个阶段的转型。历史制度主义作为中长期制度变迁的经典理论，对高等教育国际化政策的历史嬗变具有较强的诠释力。按照“宏观结构—中层制度—微观行动者”的理论分析框架，我国高等教育国际化政策变迁受到经济制度、政治体制、文化观念等深层结构因素的制约；构建成本、学习效应和协同效应的联合作用下催生出路径依赖现象，在外部动力的驱使下，制度微调、制度置换、制度转换和制度断裂进一步促进高等教育国际化政策的转型；政府、高校和学生个体的理性选择成为推动政策变迁的内部动力。通过历史制度主义的整合研究，得出以下结论：我国高等教育国际化政策由强制性制度变迁转向强制性制度变迁与诱致性制度变迁共存；以“渐进式”发展为主，呈现出良性的路径依赖现象；重大转型源于历史“否决点”的外部冲击；发展格局由国家一元控制转向多元主体参与。
关键词：高等教育国际化；政策变迁；历史制度主义；制度逻辑
新中国成立以来，我国高等教育国际化发展日臻完善，已迈入跨境文化交流的大国行列。党的二十大报告进一步指出：“加快建设世界重要人才中心和创新高地，促进人才区域合理布局和协调发展，着力形成人才国际竞争的比较优势。加强人才国际交流，用好用活各类人才。”[1]高校人才国际交流将继续成为我国高等教育现代化进程中的关键环节。当前，高等教育国际化进入新的历史变革期，国际政治局势动荡加深、后疫情时代的潜在冲击、信息通讯技术的更新迭代以及高等教育内在的变革需求等，都在挑战其传统的发展模式。
政策工具是政府为解决社会问题或达成一定的政策目标而采用的可以控制的手段。高等教育政策工具是教育行政部门为解决高等教育的政策问题而采用的可以控制的手段。[2]回溯以往我国高等教育国际化的政策研究，可以发现，国内学者多以“出国留学”[3]“来华教育”[4]“中外合作办学”[5]等单一类型的政策文本分析为主，鲜少从宏观角度出发对高等教育国际化政策的历史沿革进行系统研究。只有进一步厘清我国高等教育国际化政策的发展脉络和作用机制，才能更好地迎接历史变革期的机遇与挑战，以政策工具为引领，重塑高等教育国际化发展的新样态。基于此，本研究从教育部、国家政府网等相关部门的官方网站收集1949至2023年间与高等教育国际化政策相关的文本资料，借助历史制度主义的理论框架探寻高等教育国际化的政策变迁历程，以期为我国高等教育国际化发展模式的调整与优化提供有益参考。
一、理论基础与分析框架：历史制度主义
历史制度主义一经产生，便受到学界的广泛关注，国内外学者对其进行了细致深入的研究与探讨。作为中长期制度变迁的经典理论，历史制度主义建构的“宏观结构—中层制度—微观行动者”分析框架，对高等教育国际化政策的历史嬗变具有较强的诠释力。
（一）历史制度主义理论阐释
历史制度主义作为新制度主义的主要流派之一，对旧制度主义进行了批判性继承与改造，同时吸取了行为主义和理性选择主义的相关理论基础。彼得·豪尔（Peter Hall）和罗斯玛丽·泰勒（Rosemary Taylor）总结了四大特征：（1）从相对广泛的角度界定制度与个体行为间的相互关系；（2）强调权力在制度运作过程中的非对称性；（3）注重分析制度发展过程中的路径依赖和意外后果；（4）关注整合研究。[6]历史制度主义强调制度更改不仅取决于当前的操作与事件，还取决于之前的一系列事件。[7]国内学者认为，历史制度主义主要包括两大部分：时间理论通过对时间序列和关键节点的分析来发现制度变迁之间的内在联系；制度理论研究制度如何受到经济、政治等因素的驱动发生变革。[8]
总结而言，历史制度主义一定程度上恢复了对“政治”的研究。[9]它将制度演进与历史进程有机融合，重点考察中长时间跨度内制度的产生、演进、终止等内容，为研究政策变迁及后续的政策变革提供了一种适切的理论分析框架。
（二）历史制度主义的分析框架
新制度主义通过采取“算计路径”和“文化路径”两种方式解析制度问题。“算计路径”关注微观层面，强调行动者的利益需要和理性选择；“文化路径”则强调宏观层面，侧重于从制度背后隐藏的深层结构出发探究制度问题。[10]历史制度主义将以上两种路径进行联结，它将理性主义的“行动者”和结构主义的“深层结构”相统一，构建一种“宏观结构—中层制度—微观行动者”的解释框架。[11]因此，本研究尝试从宏观、中观、微观三个层面对影响高等教育国际化政策变迁的因素进行梳理，并最终得出分析框架图（如图1）。
第一，宏观层面—结构分析。制度是“嵌入政体或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例”[12]，结构主义理论认为所有制度背后潜藏着一种“深层结构”，正是这些结构影响和制约着制度系统的生发与演变。
第二，中观层面—制度分析。一般包含路径依赖研究和动力机制分析。“路径依赖”指政府在某一领域做出的决策颁布实行后，除非有足够的力量克服最初形成的制度惯性，否则基于此构建的制度模式将会被一直持续和强化。“动力机制”分为外部动力和内部动力。当社会大环境发生变化，外部动力有所调整，制度也会随之产生变化。
第三，微观层面—行动者分析。理性主义将个体视为自我利益主体，其行为主旨在于追求个体功利的最大化。通过分析各行为主体对稀缺资源的利益角逐，可以探究制度变迁的内部动力。
（三）历史制度主义与高等教育国际化政策分析的适切性
作为一种重要的政策分析工具，历史制度主义是教育政策研究的新理论基础之一[13]，适用于对中长时间跨度内的教育政策变迁进行制度与历史的整合研究。基于不同的时代背景和历史节点，我国高等教育国际化政策经历了曲折上升的发展过程。运用历史制度主义研究我国高等教育国际化政策的嬗变具有较高的理论适切性：其一，历史制度主义把时间要素、关键节点、断裂平衡等进行有序串联，再现政策发展的基本脉络，能够帮助我们更好地了解时间序列和关键事件在政策演进过程中的重要影响，为探究高等教育国际化政策变迁的制度逻辑提供了切实有效的研究路径。其二，历史制度主义融合结构观、历史观和理性主义观，综合分析制度在何种社会背景和动力驱使下进行生成、转换、断裂、终止等过程，剖析制度存续或转化的作用机制，可以更加全面地阐释高等教育国际化政策变迁的运行机理。其三，通过考察制度变迁的轨迹和影响因素，历史制度主义更加详细地刻画了制度行动过程，从而有助于我们更好地把握制度发展的内在规律，为后续高等教育国际化政策的转型和优化提供有益的经验借鉴。
二、政策演变：高等教育国际化政策的历史嬗变
时间的连续性构成了历史的序列性，事物当前的样貌是由历史的沉淀和转化而来。通过对我国高等教育国际化政策发展的时间序列和关键节点进行剖析，将政策的演变历程划分为艰难探索阶段（1949-1977年）、规范发展阶段（1978-1991年）、提质增速阶段（1992-2016年）、巩固完善阶段（2017年至今）四个时间波段，每个时间波段有其独特的发展特征。
（一）艰难探索阶段（1949-1977年）
中华人民共和国成立后，面对一穷二白、百业待举的国内环境和复杂的国际政治格局，高等教育国际化的发展也随之进入艰难探索时期。这一历史阶段，受公共外交和意识形态的深刻影响，我国高等教育国际化政策呈现出明显的政治依附性、出国留学政策单一化、来华留学政策规范性较弱的特征。
高等教育的跨国交流具有强烈的政治依附性。新中国成立初期，确立了“以俄为师”的建设方针，教育领域开始全盘借鉴苏联的教学模式，派遣优秀师生进行跨国交流。1950年《中苏友好同盟互助条约》签订，为两国间的教育流动提供了有利的外部环境。同年，中国与匈牙利、波兰、罗马尼亚、捷克斯洛伐克、保加利亚等东欧五国签订留学生派遣协议，开展以历史和语言学科为主的双向派遣和以工程技术类为主的单向派遣交流活动。随后，我国与少部分西方资本主义国家的关系趋于缓和，国家批准了《关于接受资本主义国家派遣留学生来我国学习的修改意见》，改变以往“一边倒”的教育外交政策。20世纪50年代末，中苏盟友关系破裂，迫使我国重新探索高等教育国际化的新路径。1965年，国务院通过《关于向资本主义国家派遣自然科学留学生问题的请示报告》，计划向英国、法国等国家输送留学生。1973年，《关于接收来华留学生计划和留学生工作若干问题的请示报告》显示我国教育交流的合作国涉及东欧国家、第三世界国家以及资本主义国家。
出国留学形式和留学专业较为单一。这一时期，我国高等教育的合作国以苏联和东欧社会主义国家为主，派往西方资本主义国家的人员数量占比较低。出国留学的形式单一化，公费留学是唯一选择。此外，建国初期出于大力发展社会生产力和公共外交的需要，我国派遣的留学生主要以学习理工类和语言类为主。20世纪50年代，国家制定了“严格审核，争取多派，理科为主，兼顾全面”[14]的政策方针。数据显示，1956年派往苏联交流的留学生中，理工类专业的占比在75%左右。[15]20世纪60年代，国内俄语人才相对过剩、其他外语人才紧缺的局面促使政府部门进一步提出“增派语言类留学生”的政策，60年代中期共计派出1221名留学生学习34种外国语言。[16]
来华留学政策的弱规范性。1954年，原政务院颁布《各人民民主国家来华留学生暂行管理办法（草案）》，对外国留学生的入学资格、教学安排、学习年限、管理制度、毕业要求等进行初步规定。紧接着，高等教育部印发《关于各兄弟国家派来的留学生的费用负担办法的通知》，进一步为学费管理制定政策方案。1962年，国家教育委员会等部门联合印发《外国留学生工作试行条例（草稿）》，对来华留学生的接受、教学、思想、生活等方面的管理工作做出具体规定。这一阶段，国家相关部门陆续发布来华留学的政策文件，但内容较为分散，数量有限，且一般由中央政府进行直接管理，尚未形成规范性、系统性的政策体系。
（二）规范发展阶段（1978-1991年）
1978年，十一届三中全会顺利召开，我国开始实行“对内改革、对外开放”的经济政策，推动全国各项事业的全面进步。在教育领域，高等教育国际化政策更趋开放和规范，人员国际流动形式不断丰富，出国留学人员的管理工作更加科学，并将来华留学生的学位管理纳入了法治化进程。
重点关注人员国际化，以公派和自费双向结合的形式开展国际交流。1981年，国务院批准通过《关于自费出国留学的暂行规定》，指出自费与公费均作为培养留学人才的渠道，国家要在政治上对两类留学人员一视同仁。自此，我国正式开启了自费留学的基本政策。1984年，国务院再次批准《关于自费出国留学的暂行规定》，对以往的规定内容进行细化，放宽了自费出国留学的限制，留学人员数量呈现上升态势。1985年，根据“要坚决大胆放开”[17]的中央指示精神，国家取消了对自费出国留学的资格审核，“出国热”迅速在全国蔓延。据统计，1986至1990年间，中国内地累计自费出国留学人数已攀升至13万人，截至1991年，我国在外留学生人数达到17万人。[18]改革开放后，我国迎来了人员国际交流的留学大潮，自费出国成为高等教育国际化政策的重要组成部分，与公派留学相辅相成，共同促进高等教育国际化向前迈进。
设置专门机构，加强对出国留学人员的专业化管理。1981年，国务院批准国家教委与外交部报告，同意成立“中国教育国际交流协会”，协会以积极推动中国教育界同世界的交流与合作为宗旨，是首个开展国际教育交流的全国性民间组织。1982-1983年间，江苏、上海等地陆续开始筹建地方教育国际交流协会，1984年协会正式对外开展工作。1987年，由国家教委、国务院、外交部等部门组建的“国家对外汉语教学领导小组”正式成立，主要负责制定对外汉语教学事业的发展规划、方针政策等内容，致力于为全球各地区提供汉语教学资源，满足海外汉语学习者的语言需求，促进国际间文化交流。1989年，国家教育委员会设立留学生司，专门负责留学生的管理服务工作和相关规章制度的制定。同年，中国留学服务中心成立，主要为出国留学、来华留学、留学归国以及其他国际教育事务提供相关服务。
推进立法与规章建设，保障来华留学人员的规范化管理。1980年，国务院学位委员会颁布《中华人民共和国学位条例》，从法律角度对国外留学生的学位管理制度进行规范。1985年，《关于教育体制改革的决定》开启了我国教育体制全面改革的新征程，首次明确提出要扩大高校办学自主权，高等院校在国际教育交流事务中的管理权得到提升。自此，高校有权自主灵活地开展国际学术交流活动。同年，为进一步提供政策依据与法规支持，国务院发布《外国留学生管理办法》，对留学生的接受与教学、专业实习、思想政治、生活管理等方面进行详细规定。1991年，国家出台了有关来华留学生学位管理的试行办法，更加细化了留学生学位管理的内容要求，明确了相关学位的质量标准。