高等教育“放管服”改革的学理诠释与推进路径

摘 要：高等教育“放管服”改革作为高等教育治理体系和治理能力现代化的重要内容，是破解制约高质量发展体制机制障碍的关键举措。运用教育政策借鉴理论分析框架，从跨国吸引、决策、实施和内化四环节重新解读改革政策。研究发现：高等教育“放管服”改革是内外部因素共同作用的结果，当然根本上是国家整体推动“放管服”改革发展到一定阶段的自然和必然产物。但是此次改革依然是沿着“正面清单管理”思路而展开的“增量改革”，因而具有过渡性质。推动高等教育领域“放管服”改革走向纵深，需要重视理念共识与创新，促进改革内驱力形成；运用法治思维和工具，推进改革法治化建设；深化国际与本土对话，构建改革特色化体系。

关键词：高等教育“放管服”改革；教育政策借鉴理论；推进路径

高等教育“放管服”改革展现了政府教育管理职能转变的理念和方向，是推进新时代高等教育治理机制创新的重要途径。目前先行文献研究集中在经验性分析^[1]、理论性思辨^[2]与政策性分析^[3]等方面，但是对于高等教育“放管服”改革政策的过程性分析不够，没有把此次改革放到国际国内的大背景中来看待。从过程性角度来说，高等教育“放管服”改革是一种具有典型“借鉴”特征的政策活动。大卫·菲利普斯与金伯利·奥克斯认为：“教育（政策）借鉴过程，通常是一种外来教育政策或实践被一个国家所改变和调整，继而实施和吸纳的复杂过程，这是一种‘内化’和‘本土化’的过程。”^[4]国家或地区之间的教育政策或实践的借鉴过程主要包括：跨国吸引→决策→实施→内化四个阶段，这四个阶段循环往复，为教育改革政策转移研究提供了重要方法论意义。因此，运用教育政策借鉴理论，重新审视高等教育领域“放管服”改革政策，不仅有利于深入高等教育“放管服”改革的复杂情景中去理解其来因去果，以及改革过程中存在的盲点、堵点和难点问题，而且能够对改革政策形成全面评价，从整体上把握和理解高等教育“放管服”改革政策的历史方位和现实坐标，有利于对改革政策演进趋势提出针对性优化策略。

一、跨国吸引阶段：外因驱动与内因主导

教育政策借鉴理论四步模型提出，跨国吸引（Cross-National Attraction）是其中的第一阶段，分为外在潜力和内在动力。“外在潜力”是指外国教育政策或实践对本国教育产生外部的磁吸作用，具体包括处于主导地位的哲学或意识形态、宏观顶层设计、实施战略模式与制度结构等。“内在动力”是指引发一国教育政策学习或借鉴外国教育的内部“催化剂”，具体包括经济竞争与政治变革、制度体系的崩溃、现实情况的不满、外部评估的负面影响等。^[5]总体上影响我国高等教育“放管服”改革政策的外在潜力和内在动力具体分析如下。

（一）外在潜力

世界主要发达国家高等教育治理的改革政策如何？是哪些国际经验吸引我国对其进行教育政策借鉴？通过考察世界主要发达国家高等教育治理政策，发现以下主要模式。

1.美国高等教育治理的分权共治模式。美国以分权制衡为理念，以法律规则为基础，以增进效益为目标，在纵向上实行以法定权，结合美国“三权分立”机制体制，明确联邦政府和州政府权力主体的权责，确认高校的独立法人实体地位。在横向上实行多方共治，在明确美国大学用人、理财和治事等自治权力的基础上，建立政府、社会、市场和高校相互合作、彼此制衡的制度化治理机制，逐步形成了高等教育治理的内外协同机制，体现出政府适度介入、高校保持精神独立、社会广泛参与的分权共治特征。

2.欧洲高等教育治理的自治与绩效平衡模式。欧洲高等教育治理开始由政府控制模式转向政府监督模式，机构自治、质量保障、妥善授权逐步成为欧洲高等教育治理的核心。如英国高等教育以调整权力授予权限，重建资源流动机制，重塑政府-大学之间的关系，逐步形成了政府掌控、市场运行、社会参与、高校自治的治理框架。德国高等教育以“合约管理”为核心治理理念，以“目标协定”为治理工具，逐步实现从官僚式、集权式的国家调控，转向以结果和绩效为导向的治理模式。法国高等教育则是以法律的形式，赋予大学以公务法人的地位，保障大学通过合同协议的形式获得完全的财政预算权，确认政府角色从直接管理人转变为大学的合作人、监督人、保证人和资助人。

3.日本高等教育治理的法人化模式。随着日本推行国家行政体制改革，政府运用权力下放、解除管制、目标绩效等法治工具，实施国立大学法人化改革政策。在内部治理方面，国立大学从国家行政组织中脱离出来，办学决定权限大幅扩大，转变成“知识经营体”。通过立法形式明确校长作为学校法人的代表，“要求各国立大学成立理事会、经营协议会、教育研究评议会，形成对大学重要事项、运营管理、教育研究等负有全责的基本内部治理结构”^[6]，确保国立大学自律性、自主性运营。在外部治理方面，政府主要履行制度供给、宏观规划、调控监管等职能；实施聘请校外专业人才参与大学管理层制度，打破大学与社会的藩篱，提高资源利用效率与效益；建立第三方评价体系，将评价结果和政府经费分配相联系，促进各国立大学之间的竞争。因而日本建立了政府宏观调控、市场适当竞争与大学有限自治的治理结构，重构了政府、大学和社会之间的制衡关系。

从世界主要发达国家高等教育治理改革来看，整体上高等教育政策改革从集权走向分权、从控制走向协调、从管理走向治理，在政府、高校与社会之间寻求关系的制衡发展，试图创新高等教育运行机制，不断增强高等教育竞争力，这些典型经验通过政府人员国外考察、专家学者研究咨询和新闻媒体报道传播等路径，形成政策问题输入，进入政策改革议程，从而为构建和完善我国“政府有限管治与高校法人治理”^[7]的权责结构，以及调整与优化高等教育治理政策提供了借鉴。

（二）内在动力

我国高等教育“放管服”政策改革的内在动力主要在于以下几点。

1.加快政府职能转变，推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。“推进国家治理体系和治理能力现代化”于党的十八届三中全会首次提出，这里的“国家包括高等教育，而且高等教育是国家最重要的核心竞争力的组成部分”^[8]。随着高等教育步入普及化阶段，党中央、国务院把高等教育领域“放管服”改革作为全面深化教育行政管理体制改革的一个重要方面，由于国家治理与高等教育治理具有同构性，高等教育“放管服”改革成为国家治理体系和治理能力现代化建设的“重头戏”，理应要为落实高等教育治理体系和治理能力现代化提供政策支持，进而推进高等教育强国建设。

2.深化高等教育综合改革，推动高等教育供给侧结构性改革的现实需求。党的十九大报告提出，将“以人民为中心”作为坚持和发展新时代中国特色社会主义的基本方略之一，因而办好人民满意的教育成为高等教育事业发展的新方向。高等教育“放管服”改革切中了高等教育综合改革的关键点，与高等教育综合改革的宗旨目的、目标任务、问题导向、动力机制、法治要求、终极价值是一致的^[9]，与“在正确处理与外部关系、充分利用外部资源的前提下，对高校内部的体制机制进行全面、综合改革”^[10]的改革着力点是契合的，有利于破解高等教育供给侧改革的深层次难点问题。

3.扩大和落实高校办学自主权，完善中国特色现代大学制度的必然要求。长期以来，我国高校管理一直处于政府与高校不对等的状态。因而从简政放权到放管结合，再到优化服务，高等教育“放管服”改革提出了“三位一体”改革模式，有利于纠正政府、高校和社会三个“决策单位”的治理结构关系和利益偏差，形成符合中国特色现代大学制度要求的多元共治格局。

由此可知，我国高等教育“放管服”改革的实施需要与世界潮流趋势接轨，同时也不是“无根的浮萍”，而是在内外部因素共同作用的结果。客观来讲，这既是我国高校扩大与落实办学自主权政策的新探索，又是受世界高等教育治理理念扩散影响与政策借鉴下的新动向。

二、决策阶段：被动决定与主动选择

教育政策借鉴理论认为，决策类型（Decision）包括：理论型、实践型、虚假型和快速型四种决策。那么我国高等教育“放管服”改革政策属于哪种决策？

（一）现实梗阻

随着我国高等教育由大众化迈向普及化阶段，其发展重心也由单纯追求规模和数量的扩张，转到注重质量提升和内涵式发展上来，但是我国高等教育运行体制造成利益相关者权力失衡，治理主体之间的协同机制缺失。首先，政府干预缺乏有效的制衡机制。政府常常以“全能者”的角色身份进行直接干预，这种路径依赖不仅易于导致政府职能产生缺位、越位甚至错位的现象，而且对高校行政管理体制改革抱有忽视或掣肘的心理倾向，使得高校在学科专业设置、编制及岗位、职称评审、薪酬分配、经费使用管理等深度改革方面“畏首畏尾”。其次，高校自主管理缺乏有效的协调机制。高校内部行政管理体制的存在泛行政化现象，政治权力、行政权力呈现出强化和异化，而学术权力体现出弱化和虚化的倾向，各权力主体“固守”不同追求目标，自主管理理念难以达成共识。再者，社会参与缺乏有效的融入机制。一方面高等教育第三方机构和社会组织参与意识薄弱，参与广度与深度不足，未能形成社会力量参与高等教育外部治理的有效机制。另一方面社会外部力量参与高校内部治理还没有引起重视，多数高校理事会难以真正“理事”。这些现状为高等教育领域“放管服”改革政策的提出奠定了实践基础。

（二）理论支撑

高等教育“放管服”改革政策的形成具有深厚的理论基础。

1.追求效率和效益的新公共管理理论。20世纪70年代末至80年代初，面对传统行政管理模式的失效，世界范围内掀起了一场“重塑政府”“再造政府”的新公共管理运动。戴维·奥斯本和特德·盖布勒提出10项政府改革观点：“包括从划桨到掌舵、从服务到授权、从垄断到竞争、从规章到使命、从投入到效果、从官僚到顾客、从浪费到收益、从治疗到预防、从集权到分权、从计划到市场等内容。”^[11]因而新公共管理理论也被描述为一种追求“3E”的改革运动，即经济（Economy）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）。随着新公共管理的理念逐步通过国家政策渗入高等教育领域，各国政府对高等教育治理也由“全面干预”转为“远端操控”。具体来说，一方面注重目标管理，减少过程控制，增强高校办学自主权；另一方面，强调表现性评估，将经费资助与绩效表现相挂钩，强化对高校的结果问责与效益考察。

2.强调多主体协同化的公共治理理论。20世纪90年代以来，面对“治理危机”的出现，公共治理理论被视为“后新公共管理”改革范式，是对新公共管理运动的扬弃与超越，并逐步成为新一轮政府改革的全球化趋势。公共治理理论是由新公共服务、网络化治理、整体性治理、数字治理和公共价值管理等理论发展而来的新型管理理论，本质上注重政府、市场、第三方部门之间在公共管理过程中的共同参与和协调运作，强调构建多元协同的治理体系。^[12]随着公共治理理论追求“善治”理念逐渐被应用到高等教育领域改革之中，高等教育领域呈现出服务主体多元化、服务组织结构扁平化、第三方部门兴起发展的新格局。与此同时，新公共管理理论和公共治理理论也逐渐传入我国，成为影响我国高等教育领域改革政策的重要理论之一。

（三）决策过程

高等教育“放管服”改革政策是随着国家行政体制改革的推进而逐步深化的。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出：“以转变政府职能和简政放权为重点，深化教育管理体制改革”，要求将推进“政校分立、管办分离”与“落实和扩大办学自主权”作为建设现代学校制度重要内容，标志着高等教育体制改革进入新的发展时期。2012年党的十八大明确指出，将简政放权、转变政府职能确定为深化行政体制改革的“牛鼻子”。2013年《关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，在管办评分离改革的基础上，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权。2014年和2015年陆续颁发《关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》《关于进一步落实和扩大高校办学自主权 完善高校内部治理结构的意见》和《关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》。政策的密集发布表明政府亟待推进管办评分离改革，迫切需要构建“政府宏观管理、学校依法自主办学、社会广泛参与支持”的治理格局。但是改革实践中“管”的政策未发生根本上的变化，“管办评分离”实施效果并不理想，问题集中到必须解决“管”字上来。2015年全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议，首次提出“放管服”改革概念。2016年政府工作报告明确提出“推动简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展”。随着“放管服”成为国家行政管理体制改革方向，2017年《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》正式发布，与“管办评分离”改革相比，此次改革体现出以政府“自身革命”为着力点，以“放管服”相结合为主线，以及坚持多部门协同施策的特征，为的是进一步向地方政府和高校放权。