地方本科院校产教融合制度建设困境的审视与纾解

摘要：地方本科院校产教融合的制度建设具有重要的实践价值。基于组织社会学新制度主义理论的视角，高校产教融合的制度建设强调规制性、规范性与文化-认知性三类制度要素，通过分别隶属于强、弱意义的约束性与激励性两个合法机制发挥功效。对上海市8所代表性地方本科院校产教融合相关工作人员的访谈结果表明，这类高校产教融合制度建设的困境包括政策文件的针对性和操作性不足，融合的价值观及专业规范不充分，文化氛围不强，激励制度与机制不健全。强化地方本科院校产教融合的制度建设，应以政策的细化与特色化提供明确的法制保障；以价值观、行业标准、行业协会与组织建设提供专业规范；以社会文化理念、高校科研人员创新创业、企业文化融入提供当然行动逻辑；以激励制度与运行规范、典型案例宣传推动形成产教融合共赢的理性认知和自觉行动。

关键词：产教融合；地方本科院校；组织社会学新制度主义；制度建设；合法机制

一、问题提出

产教融合指高等教育和产业界之间高度参与的合作关系，能丰富教育过程，促进应用型人才在实践中学习和提升技能。[1]作为高校“知识产业化”的基本类型，产教融合是高校提升办学质量，破解发展困局，助力行业企业转型，服务区域和经济社会发展的重要手段。因而，《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（国办发〔2017〕95号）、《关于印发国家产教融合建设试点实施方案的通知》（发改社会〔2019〕1558号）等系列文件，将其上升为国家教育改革和人力资源供给侧结构性改革的基本制度安排。然而，地方本科院校的产教融合发展，如果单纯沿袭已有的“政府主导”推进动力，将面临政策失灵的风险[2]，因而多元制度的综合推进将是内在要求。

当前围绕地方本科院校产教融合制度建设的研究主要内容如下：第一类是产教融合制度建设的现状及不足。一是基于政策文本和内容的实证分析。如对全国24个省市产教融合的财税政策的特点及不足的研究[3]；对政府产教融合政策的数量、协同情况的研究[4]；对产教融合政策执行过程中导致校企无法双赢的“伪动”现象的研究[5]。二是针对产教融合中政府职能发挥不到位的思辨与理论分析。如法律规定和培训制度的不足[6]，缺乏企业税收优惠、经费支持和宣传政策等[7]。第二类是产教融合制度建设的对策建议。一是思辨性论述。如法律、文化环境[8]；配套激励政策、推进机制和规范业务运作[9]；强化发展规划、评价体系、知识产权等制度[10]。二是依托相关理论的制度建设策略。如基于生态学共生理论构建的产教融合共生系统及相应对策[11]；基于生态系统理论分析产教融合并界定政府职责[12]。

这些文献提供了一定的前期基础，但较多仅将“制度”视为政府的“正式政策文件”，而弱化了“非正式制度”要素；一些涉及多元制度建设的研究，缺乏理论性的分析框架，提出的对策较为零散；而少数基于理论的分析未将“制度”作为核心的分析对象，而是从“高校-产业-政府”系统的视角加以论述，提出的制度建设策略过于宏观；此外，目前对于地方本科院校产教融合制度建设的实证研究还偏少。因此，以更综合、更聚焦的视角和实证方法，研究地方本科院校产教融合的制度建设问题，具有一定的必要性和实践价值。

本研究基于组织社会学新制度主义的分析框架，运用理论分析和实证研究等方法，主要研究两个问题：如何界定高校产教融合制度的内涵？地方本科院校产教融合的制度建设存在哪些困境？文章拟通过研究助力地方本科院校产教融合制度的优化和产教融合的深化发展。

二、组织社会学新制度主义及高校产教融合的制度内涵

在经济学家、历史学家诺斯看来，“制度”指约束人们社会、政治及经济行为，限定和确定人们选择集合的一系列规则。制度包含正式制度、非正式制度与实施机制三种[13]。不过，各个领域对于何为制度的认知并不相同。基于此，组织社会学新制度主义学者理查德·斯科特对于制度的“三要素”综合界定，以及约翰·迈耶、迪玛奇奥等提出的两类合法性机制，为认识“三要素两机制”的制度内涵与作用机制提供了基础。本研究就基于这一视角展开。

（一）组织社会学新制度主义视域下的制度内涵与合法性机制

美国组织社会学家理查德·斯科特于1995年出版了专著《制度与组织：思想观念、利益偏好与身份认同》，对制度概念进行了综合性界定，认为制度包括规制性、规范性和文化-认知性要素，为人们的社会生活提供各种资源、稳定性和意义，并得以开展各种活动。三种制度观分别将制度视作外在的规制结构、偏外在的规范系统和内在的共享信念，并将制度的外生变迁分别归因于环境带来的物质激励、价值危机和认知挑战。[14]

具体而言，规制性制度、规范性制度和文化-认知制度三个要素分别位于制度的表层、中层和深层；遵守基础分别为自利、社会责任和视若当然、共同的理解；秩序基础分别为规制性规则、约束性期待和建构性的图式；逻辑类型分别为工具性、适当性和正统性；重要指标分别包括规则、法律、奖惩，合理证明、资格承认，共同信念、共同行动逻辑、结构同型；扩散机制分别为强制、规范与模仿。[15]

此外，组织社会学新制度主义的核心概念是合法性机制。根据周雪光的定义，合法性机制是指迫使或诱使组织采纳具有合法性的组织结构和行为的制度力量，用以表示各种组织受制度环境制约，追求社会承认，采纳合乎情理的结构或行为的因果关系。合法性机制包括强意义和弱意义两个层面。强意义合法性层面以社会学家迈耶和人类学家玛丽·道格拉斯为代表，强调组织行为和形式都是由制度所塑造的，组织或个人难以自主选择。弱意义合法性层面以美国社会学家迪玛奇奥和鲍威尔为代表，认为制度不是一开始就塑造了人们的思维方式和行为，而是通过影响资源分配和利益的激励机制来影响组织或个人的行为选择，这种影响不是决定性的而是概率意义上的。[16]尽管他们强调弱意义合法性，但他们在探讨强制、社会规范和模仿三种制度趋同机制时[17]，同样包含了“强意义”层面制度的强制性和社会规范要素。因而，组织行为既受制度的规范和影响，亦是利益驱动下的有意识选择和自觉性行动[18]，探究制度的合法性机制时，应同时考虑“约束性”和“激励性”两种要素。为此，将制度合法性机制归纳为强意义的“约束性合法机制”和弱意义的“激励性合法机制”。

（二）地方本科院校产教融合的制度要素与合法机制阐释

基于上述阐述，地方本科院校的产教融合制度指用以规制、约束和保障高校产教融合运行，为参与主体提供各种资源、稳定性和意义的法律、政策和规章，价值观与行为规范，文化、认知体系等，对应规制性、规范性和文化-认知三种要素。同时，地方本科院校产教融合的实施将通过两类制度合法机制发挥作用：强意义上基于强制和规范压力带来的约束性合法机制，弱意义上基于对利益的追求与行为模仿的激励性合法机制。地方本科院校产教融合的制度建设分析框架，可归纳为表层、中层与深层三类产教融合制度要素，通过强意义的约束性机制与弱意义的激励性机制两类合法机制，促进产教融合主体及行为效果的达成。

强意义约束性制度合法机制强调规制、规范和文化等外部制度要素对地方本科院校产教融合具有重要的制约作用。规制性要素即位于制度表层的法律、政策和规章制度等，地方本科院校产教融合的规制性要素主要有《宪法》及其他法律、行政法规、地方性法规、行政规章和其他规范性文件五个层次，在强意义制度合法性机制上表现为对该类高校产教融合的强制作用。规范性要素位于制度中层，指针对社会生活的规定性、价值评价和义务责任性层面的价值观和规范，地方本科院校产教融合在强意义制度合法性机制上体现为双方的共同价值理念，以及秉持的对于产教融合的行业专业规范。文化-认知要素中的文化要素建构人们关于社会实在性质的共同理解及意义框架，地方本科院校产教融合在强意义的文化制度合法性机制上表现为其被制度化为一种文化氛围，成为社会大众、地方本科院校和产业界的共同信念与集体认同，并规约产教融合行为。

弱意义激励性制度合法机制则强调能够促进地方本科院校产教融合主体利益获得与共享的激励制度与机制，以促进参与主体基于利益诱致和激励的认知与行为模仿，而非简单的制度强制或形塑。其主要范畴包括规制性制度要素中的产教融合激励制度、规范性制度要素中促进组织资源与利益获得的微观层次的产教融合规范，文化-认知制度要素中促进形成产教融合有利可图的认知以及行为模仿的制度因素。分析框架如图1所示。

三、地方本科院校产教融合制度建设存在的困境

此部分基于上述分析框架，采用典型个案的质性研究方法进行分析。资料饱和可划分为数据饱和、编码或主题饱和、意义饱和及理论饱和4种主要形式，各有其特定的内涵、评估方式和判定标准，因而达到资料饱和的样本量标准不应统一设定，其检验需嵌入具体的研究过程[19]；同时，参与对象的数量也因研究需要和数据类型呈现差异。本研究的分析框架和代表性抽样的情况，遵循“意义饱和”的资料饱和思路，以能够就地方本科院校产教融合的制度建设的困境做出有意义的阐释为标准。来自中国教育在线的数据显示①，截至2021年9月30日，教育部公布的上海市普通高等学校共64所，其中公办地方本科院校22所。研究者于2021至2022年共针对8所代表性高校9位产教融合相关的行政管理部门工作人员进行深度访谈，并进行了录音和文本转录。访谈的基本情况见表1。

根据访谈结果，地方本科院校产教融合制度建设存在如下的困境。

（一）部分政策文件的针对性和操作性不强，对地方本科院校产教融合缺乏规制力

在强意义合法机制层面，规制性制度以强制机制确保“必须做什么”，约束效力强。我国较多高校的公办属性决定了政府的规制性制度是地方本科院校产教融合制度供给的重要内容，而当前政府针对地方本科院校产教融合的制度建设的规制力还不强。

一是部分政策文件对地方本科院校不够重视。目前关于高校产教融合的规制性文件可分为三类：第一类主要针对“职业院校”，如《中华人民共和国职业教育法》《上海市职业教育条例》和《江苏省职业教育校企合作促进条例》等地方性法律。第二类虽提到“应用型高校”，但重点仍是职业院校。如国务院《关于深化产教融合的若干意见》《建设产教融合型企业实施办法（试行）》以及《上海市建设产教融合型城市试点方案的通知》等规范性文件。第三类将“应用型高校”与“研究型高校”并列，如行政规章《未来技术学院建设指南（试行）》和《现代产业学院建设指南（试行）》，但新建地方本科院校未受重视。由此可见，政策未有效关注作为产教融合主体的地方本科院校。

二是地方政策趋同、缺乏创新。24个省市产教融合的政策文本与国家政策具有高度一致性和趋同性，缺少创新和地域性[20]，这种依附性阻碍了不同地域对地方本科院校产教融合制度的特色和模式的打造。

三是对政策实施的评价不足。目前，省级层面针对地方本科院校的产教融合还缺乏评价标准和体系，使得其产教融合政策的效力受损。如GX4 表示“关于产教融合的评价，上面对于我们这类学校要求还不具体，学校自己的评价还都是方案，没落地”；GX6也提到，“本市高校在上报一些数据时，多少涉及产教融合内容，但不是针对高校产教融合的总体评价”。

四是政出多门阻碍了产教融合的推进。教委、科委、人力资源与社会保障、国资委等部门，对于地方本科院校的归口管理存在条块分割问题，如GX2认为，“教委与科委都管理产教融合，对于学校一个技术转移的新模式，科委大力支持，但教委基于稳定的原因，审批周期和流程比较长，工作不好推进”，这容易导致地方本科院校产教融合的实践受阻。

（二）融合价值观及专业规范不够充分，对地方本科院校产教融合的约束有限

在强意义合法机制层面，规范系统中的价值观为人们比较和评估现有的结构或行为提供了标准。斯科特指出，“以科学家团体为代表的规范性的社会团体，被赋予特权可以在相关领域实施道德领导权”[21]。规范性制度的价值观对具有学术性质的高校的产教融合有规约作用，但当前地方本科院校的产教融合中规范性制度发挥的作用较为有限。

一方面，企业未形成参与地方本科院校产教融合的核心价值观。大部分企业具有基于营利性组织“追求利润”的价值观，未将参与高校办学作为其核心价值之一，导致地方本科院校的产教融合出现“学校热企业冷”的尴尬局面。如GX2提到，“有企业认为高校只拿钱不干事，也有企业希望最好是不花钱，让高校帮他打工”。