职业教育促进产教融合型城市建设的实践路径

摘要：在职业教育和城市发展领域，“职业教育促进产教融合型城市建设”兼具“实践论题—政策议题—理论命题”三大品性。基于粤港澳大湾区与粤东北之间的过渡城市惠州的案例研究表明，增强职业教育体系完整度、提高职业教育空间覆盖度、强化专业与产业的结构对接度、提升产教融合制度创新度，是职业教育促进产教融合型城市建设的基本实践路径，“有用教育”“有效市场”“有为政府”是护航职业教育促进产教融合型城市建设的核心力量。

关键词：职业教育；产教融合型城市；实践路径；核心力量；案例研究

一、作为研究论题的“职业教育促进产教融合型城市建设”

职业教育促进产教融合型城市建设，是工业化国家成功的历史经验[1]，也是当前中国重要的实践论题。作为政治、经济、文化、教育等的综合体，城市是整合优质资源、带动高质量发展、推动城市群和都市圈的生成进而实现共同富裕的关键性空间。随着产教融合日益成为我国深化产业体制和教育体制改革、促进经济和社会发展的重要杠杆，一方面职业教育通过提供开放性、包容性甚至兜底性技术技能教育服务，借助其技术技能积累功能，日益成为促进产教融合型城市建设、实现共同富裕的理智动力[2]；另一方面，以城市为产教融合的“基本盘”[3]，产教融合型城市建设逐渐成为国家深化产教融合的重要战略举措[4]，成为激活职业教育发展价值、实现共同富裕的战略性空间枢纽，因此也成为中央评价地方创新型发展、高质量发展的重要观测点。

职业教育促进产教融合型城市建设，已被确定为当前中国重大政策议题。《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（国办发〔2017〕95号）强调，“深化职业教育、高等教育等改革……促进人才培养供给侧和产业需求侧结构要素全方位融合”。《国家产教融合建设试点实施方案》（发改社会〔2019〕1558号）要求，“健全以企业为重要主导、高校为重要支撑、产业关键核心技术攻关为中心任务的高等教育产教融合创新机制”，并确定18个省域和宁波、青岛、深圳三个计划单列市为试点范围，计划5年左右试点布局建设50个左右产教融合型城市。《国家发展改革委办公厅、教育部办公厅关于印发产教融合型企业和产教融合试点城市名单的通知》（发改办社会〔2021〕573号）确定广州市、深圳市等城市的“国家产教融合试点城市”身份。为了进一步发挥产教融合型城市建设的战略性价值，广东省发展改革委、教育厅等《关于印发广东省产教融合建设试点实施方案的通知》（粤发改社会〔2020〕418号）确定了以下发展目标：“支持广州、深圳等市试点建设国家产教融合型城市，组织开展省级产教融合试点。”同时，拟在市级、县（市、区）级分批次布局建设省级产教融合型城市，建设培育产教融合型行业、产教融合型企业，重点打造一批产教融合创新平台和实训基地。中国逐渐以产教融合型城市建设为节点，统筹区域协调发展的战略布局；以产教融合型行业为支点，强化产教融合发展的监督功能；以产教融合型企业为重点，落实校企协同育人的主体责任。[5]

职业教育促进产教融合型城市建设，仍属尚待深入探究的崭新学术命题。产教融合，牵涉到产业、教育以及政府等多方关系，因此是一个跨学科、复合性论题；有关产教融合问题的研究，有可能生成教育理论、经济理论、社会发展理论等等，但也因其跨学科性而诱致研究上的边缘化，各学科的主流并没有对它开展深度研究，而产教融合实践“认识上的模糊”“责任上的落空”“政策的空心化”以及“实践上的乏力”等问题进一步强化了其学理研究被边缘化的命运。[6]产教融合型城市建设，与职业教育的关系最为直接，但它们之间关系的基础性学理问题并没有得到深度探究。其中最基础的论题是，职业教育能从哪些方面促进产教融合型城市建设？与此问题相关，可以从职业教育促进产教融合型城市建设的已有成就中梳理出其评测维度和相应的指标体系，进而勾勒出职业教育促进产教融合型城市建设的实践路径及其核心动力。

二、职业教育促进产教融合型城市建设的研究设计

（一）研究对象遴选

本研究拟以广东省惠州市为案例研究对象。从研究的角度看，惠州市具有典型的案例特征。

首先是空间位置的特殊性。从地理空间看，惠州市处于发达的珠江三角洲与欠发达的粤东地区之间的过渡地带；但是，从经济社会发展层面看，这种过渡表现为陡峭型、悬崖式过渡。具体而言，惠州市的GDP处于4000亿元级别；在惠州以西，是深圳、广州、东莞等GDP万亿元级别的地市；在其东面、北面，则是汕尾、河源、韶关，GDP瞬间跌落到一两千亿元级别的地市。在惠州市内，不但城市和乡村地区之间存在着发展断裂层，而且各行政区划因是否靠近东莞、深圳、广州而处于不同的发展水平。以2021年的GDP为例。作为主城区的惠城区（972.61亿元），邻近东莞、深圳、广州的惠阳区（750.41亿元）、惠东县（710.87亿元）、博罗县（741.46亿元）、大亚湾区（805.71亿元）、仲恺区（808.43亿元），与东北面毗邻河源市和韶关市的龙门县（187.87亿元）之间，在发展水平上存在着断崖式过渡。[7]以广东为案例的研究，要么重视珠江三角洲地区以及由此而扩展出来的粤港澳大湾区[8][9]，要么重点关注粤东西北地区，但对这两类地区之间的过渡地带的研究相对较少。对惠州这类过渡地区的研究，有助于理解珠江三角洲地区与粤东西北地区之间的演变、过渡规律，进而理解粤港澳大湾区内部均衡发展、共生共演的逻辑与规律。

其次是战略地位的重要性。从战略地位看，惠州市在广东“一核一带一区”区域发展格局中处于中介、枢纽位置。具体而言，惠州市是广东省“一核”（珠三角九市）之一、隶属于粤港澳大湾区，但由于它在珠三角中相对滞后而成为决定珠三角核心区高质量发展程度和水平的关键性短板。从东西方向看，惠州市是链接“一核”与“一带”（沿海经济带14市）的粤东部分的中介和枢纽；从南北方向看，惠州市是链接珠江三角洲与粤北韶关、河源的中介。惠州市链接能力的大小、枢纽功能的强弱，直接决定广东省内沿海经济带与北部生态发展区（即“一区”）的建设成效。

第三是发展状态的典型性。惠州职业教育具有以下三大特点。一是规模不大。惠州地区在解放初期就有高校办学，但其职业教育、高等教育错失了中国高等教育大众化的机会，没有在2000年前后迅速新增高等院校以实现本地高等教育的规模扩张。二是办学层次不高。至今也没有获批硕士学位授权单位，在办学层次上甚至落后于GDP排名落后于惠州的省内其他地市——比如，汕头、湛江很早就获批举办研究生教育，珠海、汕尾、河源通过引进外市甚至省外高校办学而拥有研究生教育，肇庆、茂名通过支持本地高校发展而在2021年获批研究生教育。三是产教融合成效相对落后。2020年广东的成果转化实效排名前10的高职院校，在广州办学的有3所（广东轻工职业技术学院、广东科学技术职业学院、广州番禺职业技术学院），在深圳办学的有2所（深圳职业技术学院、深圳信息职业技术学院），在佛山办学的有2所（佛山职业技术学院、广东环境保护工程职业学院），在中山办学的有1所（中山职业技术学院），在东莞办学的有1所（东莞职业技术学院），位于江门的有1所（江门职业技术学院）。[10]在惠州办学的高职院校全部落选。

惠州市有良好的产业基础，且对产教融合有着较高的期待；但惠州的职业教育发展并不强，在产教融合领域的标志性成果和创新性实践相对滞后、尚待培育。经济社会发展与职业教育发展之间的剪刀差，以及在产教融合领域的相对滞后，突显了惠州市亟需发展职业教育的迫切性，表明惠州市职业教育亟待改革与发展的矛盾极为突出，具有极佳的个案研究价值。

（二）分析框架建构

对于职业教育如何促进产教融合型城市建设的问题，国内的研究者针对不同地区的案例研究，总结出了各有异同的实践经验。在省域层面，霍丽娟认为可以从“院校和企业之间合作资源的匹配度、合作共同体的协作能力及其促进核心要素有序流动、集结共生的机制”等方面理解区域协同发展背景下产教融合的内涵特征，可以从“校企协同合作能力、服务城市发展建设能力、社会环境支持度”等三个方面，运用熵值法定量评估全国各省、自治区、直辖市的产教融合程度。[11]在地市层面，史庭宇等人发现，工业经济底蕴深厚但当前亟待加快发展的地市，比如广西柳州市，面临着“职业教育与城市发展规划衔接不畅、政府支持产教融合体制机制不够健全、产教融合基础设施投入单一、企业参与产教融合积极性不高、产教融合深度广度不足和产教融合载体不足”等问题，因此需要采取“政府统筹规划产教融合改革发展路径、探索产教融合深度发展机制体制、建立立体化的产教融合型人才培养体系、构建政校行企产教融合发展机制和评价体系、创新产教融合重大平台载体建设”等实践策略。[12]而在历史悠久且经济快速崛起的地市，比如郑州，杨刚要认为可发挥政府主导作用、高校和科研院所的重要支撑作用以及龙头骨干企业的主体作用，并创新体制机制、建设产教融合重大平台以提高城市经济社会发展水平、提高人口产业承载力，从而推进产教融合型城市试点建设。[13]在产业与教育都相对发达的地区，比如上海市普陀区，赵云洁等人针对该区的曹杨职业技术学校的个案研究发现，产教融合不仅有力地反哺了企业转型升级，而且对职业学校的专业设置、课程建设、教学改革、学生学习效果等人才培养的各个方面、各个环节，都产生重大影响。[14]

上述研究，都在探究产教融合型城市建设问题，但它们之间并没有梳理出答案的“共同基点”，也没有梳理出问题的“共同基点”。[15]以之为借鉴，本研究借鉴教育的“内、外部关系规律”分析架构[16]，从职业教育体系的角度梳理职业教育的内部关系规律，从职业教育的在地性和本土性、职业教育系统与本地产业结构的适切性、以“政府—职业院校—企业”为支点的产教融合状况等三个方面梳理职业教育的外部关系规律，进而构建职业教育促进产教融合型城市建设的核心观测指标体系。在这套指标体系中，主要有四大分析维度，分别展示了职业教育促进产教融合型城市建设的四大实践路径。

一是区域职业教育体系的完整度。重点考察能否在区域范围内建立起“中职—专科层次高职—本科职业教育和应用型本科—专业学位研究生教育（专业学位硕士、专业学位博士）”纵向贯通、链条完整且符合城市产教融合需求的现代职业教育体系。

二是职业教育的空间覆盖度。重点考察职业教育在空间上是否全面覆盖特定区域所有空间（特别是相关行政区划、产业园区）、是否全面覆盖区域范围内的所有产业，以方便实现近距离、无边界的校企合作、产教融合。

三是职业院校专业结构与产业结构的结构对应度。重点考察职业院校的专业结构与产业结构能否保持高度对应，以保证学生“学用一致”、人才培养与产业需求“供需相符”，甚至进而实现毕业生“本地就业”。

四是产教融合的制度创新度。重点考察能否以建设产业学院等为产教融合的制度创新契机，通过地方政策创新，地方政府全面促进本地产业与职业教育之间的“政—产—学”融合。

中国特色的产教融合，以知行合一为思想指导和育人旨趣，以政府为中介力量，以校企合作为组织支撑，以工学结合为育人模式；政、产、学三方力量构成了产教融合的力量源泉，“有用教育”[17]“有效市场”[18]“有为政府”[19]是构建“政—产—学”最佳合力状态、保证职业教育促进产教融合型城市建设的核心力量。中国作为全球新兴经济力量和制造业基地，产教融合的“有效市场”已经形成，且对职业教育提出了强劲的需求，但“有用教育”的建构与发展、“有为政府”的改革与调整任重道远，因此是本研究关注的重点。

三、基于惠州案例的实践路径建构

（一）增强职业教育体系完整度

错失了职业教育、高等教育规模扩张机会的非省会、非中心城市，往往同时错过了建构市域职业教育体系的战略机遇期。1998年之前建立的院校有三大特点。一是“所在难以所用”，即大多在计划体制时代按照中央各部委或省级指令建立，重视中央各部委“条”的安排而相对忽视“块”的地方化需求。二是“所在各自为战”，即同在一地的各级职业性、应用型院校，因并不隶属于所在地而彼此之间关系松懈、难成体系。三是“旁观重大变革”。1990年代的“共建、合作、合并、协作”和“划转”等改革方式[20]，使得全国高等学校不断减少；1998年开始的中国高等教育大众化、普及化变革，给全国各地创建新的职业院校、高等学校提供了绝佳机遇，并导致全国普通高等学校从1998年的1022所增长为2021年的3012所。[21][22]在这二十多年间，新增的高等学校主要分布在沿海中心城市、产业发达地区，而经济薄弱、体制改革相对滞后、缺乏大力发展教育的战略决心的地区则错失了创建高等学校、扩大地方高等教育规模的机遇，同时也就导致错过了建构和完善市域职业教育体系的战略机遇期。