培育法治文化：粤港澳大湾区高校法治教育实施路径

摘要：粤港澳大湾区区域法治是大湾区协调发展的根本保障，粤港澳大湾区的融合发展需要良好的法治生态，良好的法治生态需要法治教育。高校是人才培养的场所，大学生是未来大湾区建设的重要力量，因此加强粤港澳大湾区高校学生的法治教育殊为必要。而粤港澳大湾区区域的特殊性使得其法治环境较为复杂，以文化为视角来探讨大湾区的法治教育具有现实性和可行性。本文对粤港澳大湾区区域法治教育的特点及存在问题进行分析，对实施路径作探索。

关键词：粤港澳大湾区；法治教育路径；法治文化培育

区域法治是粤港澳大湾区协调发展的根本保障，粤港澳大湾区的融合发展需要良好的法治生态，而良好法治生态的实现有赖于教育，法治教育是建设良性粤港澳大湾区法治生态的重要一环。关注粤港澳大湾区教育法治生态，研究法治教育实施路径就显得十分必要。由于大湾区法治环境的历史缘由、文化渊源及文化特质的复杂性，以法治文化为视角来研究粤港澳大湾区的法治教育更具现实性和可行性。因此，本文从法治文化的角度对粤港澳大湾区高校法治教育现状及问题进行分析，并对粤港澳大湾区高校的法治教育实施路径作些思考。

一、粤港澳大湾区法治教育的现状、特点及问题

本文所说的“法治教育”是指学校以国家法律法规为内容，通过一定的方式对公民（主要是学生）进行国民意识、法律原则、法律制度、法律基本知识、法治理念和素养等的培养和教育活动。粤港澳大湾区是指包括广东省广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市、肇庆市九市与香港特别行政区、澳门特别行政区两个特别行政区所在区域。粤港澳大湾区涉及两种制度、三个法域，区域内法治制度差异明显、法治结构复杂、法治教育呈现出不同特点。

（一）粤港澳大湾区法治教育的现状

粤港澳大湾区的法治教育现状不一，大概可以分为三种教育方式，即广东省的广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆九市为一种方式，香港特别行政区为一种方式，澳门特别行政区为另一种方式。它们之间法治教育无论从内容还是方式都有较大差异。

在广东省九市，学校法治教育主要是思想教育与法制教育相结合，内容以爱国主义教育、思想道德教育及基本法律法规知识为主，教材以《爱国主义教育实施纲要》、《关于教育系统深入开展爱国主义教育的实施意见》、《新时代爱国主义教育实施纲要》等规范性文件及国家基本法律理论、法律制度等为主要依据，课程则是以“思想品德”、“思想道德与法治”等为依托。随着国家依法治国进程的深入，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中正式将“法治教育”写进文件中，并提出要把“法治教育纳入国民教育体系”[1]，这样法治教育就与社会上“普法宣传”分离出来，成为学校教育的重要部分。在这一背景下，教育部、司法部等部门相继出台了一系列文件，在全国推进青少年法治教育，尤其是着力推进大中小学法治教育一体化。如2016年，教育部、司法部、全国普法办联合印发《青少年法治教育大纲》，立足大中小学一体化法治教育的思路，对青少年法治教育的指导思想、工作要求、目标和内容体系以及实施途径和保障措施作了系统安排，明确提出学校法治教育的主线、核心、目的、途径，同时一体化统筹设置义务教育阶段、高中教育阶段和高等教育阶段各阶段法治教育的目标、内容和方法。2020年，《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》【教政法〔2020〕8号】提出要强化《宪法》教学，发挥课堂主渠道作用，在思政课等课程中全面融入宪法精神。2021年，《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021—2025）》，也强调要“全面落实《青少年法治教育大纲》”，推动青少年法治教育的一体化发展。在这些强有力的政策指引和作用下，学校法治教育得到大力推动。

在香港地区，学校的法治教育则主要以公民教育、学校德育和以普通法为基础的法律制度（香港特别行政区政府律政司，2009）为主要内容。据有关资料显示，1981 年，香港教育署编印《学校德育指引》，强调学校德育的重要性。1985年，香港教育署课程委员会编印了《学校公民教育指项》（俗称“85指引”），专门对公民教育作了界定，即公民教育是“一种既将个人培育成有高尚品德而又能促进个人与政府和社会关系的教育”，“其目的在维持社会安定和促进对社会的责任感”。由学校自行决定是否开设该课程，也就是在此期间公民教育并非以正规课程进行，没有编定教材，并且只向中六及专上学生施行。直到1985 年 5 月香港政府成立了公民教育委员会，该委员会对公民教育的基本内容及范畴作了规定。可以说，直到这时香港才真正在学校进行公民教育，在此期间公民教育的取向集中在认知的层面上。1996年，香港政府重新修订了《学校公民教育指项》（《96指引》），明确了对公民教育的培养目标，即公民教育要培养热爱国家、具备国际视野、追求自由民主和具有一定公民参与能力的国民。可以说，“96指引”是香港有史以来最正面、最直接谈及国家民族教育的一份文件，也使公民教育成为香港学校教育的一个部分。1998年，教育局编印出版了中学课程纲要《公民教育科》，供学校选用，此后又进行了多次修订，把公民教育纳入了学校教育的轨道。2000年，香港教育统筹委员会（教统会）向香港特别行政区政府提交《香港教育制度改革建议》，教育局根据教统会的改革建议，对“德育与公民教育”进行课程改革，形成2008年修订版的《德育及公民教育》课程架构，在此课程架构中提出在中小学进行德育及公民教育。2011年起，香港政府改“德育与公民教育”科为“德育与国民教育”科，定于2012新学年成为小学课程科目，2013新学年成为中学课程科目。[2]近年来，为加强国民意识，学校也逐渐加强《基本法》的教学。

在澳门地区，学校法治教育也以公民教育为主。中葡签署澳门问题联合声明后，澳门政府、澳门教育界注意到公民教育的重要性，采取了相关措施，开展了一系列公民教育活动，如澳门教育暨青年司成人教育处举办的“本地区公民教育计划”。在制度安排上，则有几个文件：一是《澳门教育制度》（澳门政府第11/91/ M号法律）为澳门各级学校作出整体规划，在该制度中制定了公民教育原则、教学目标及蓝图，二是《非高等教育制度纲要法》（2006 年颁布）明确规定了公民教育的总目标，三是《正规教育课程框架》（2010 年颁布）提出小学至高中开设“品德与公民”科，并成为比较直接对学生进行品德修养教育的重要载体。由澳门教育暨青年局联合人民教育出版社发行了适用小学至高中阶段的《品德与公民》（试行版）教科书（《品德与公民》系列教材，共23册）更是以学生现实生活为源泉，通俗易懂，对培养学生国民意识、正确的价值观、品德修养及法治观念有很大帮助，《品德与公民》在高中一年级下册，单独编写了题为《法治生活》教材，对澳门高中生进行系统的法治教育。[3]近些年来，澳门高校也逐渐推进《宪法》和《基本法》的教学。据澳门特区政府教育及青年发展局统计，澳门高校85%的学士学位课程设有《宪法》和《基本法》相关教学内容。[4]

（二）粤港澳大湾区法治教育的特点

从三地法治教育的现状看来，三地法治教育呈现自身的特点。

三地法治教育有共同之处：三地都在不断推进法治教育，强化对学生国民意识、法治素养的培养，都加强对宪法的教育，推进国民意识认同和提升法治素养。如广东九市高校以《宪法》为主线的课程教学、逐步推进大中小学法治教育一体化，在香港和澳门地区，加强对《宪法》和《基本法》的教育，培养学生的国民身份认同。

三地法治教育也呈现出各自的特点。如广东九市的法治教育内容丰富，统筹推进，将法治教育纳入国民教育体系中，尤其是近些年来在大中小学推行法治教育一体化，在高校中，无论是教材还是课程设计，法治教育作为公共必修内容，反映在课程上则是法治教育与思想政治教育合为一门课程，在教学上，较注重法律基础理论，在培养学生的核心价值方面注重学生的国民意识和思想道德修养。香港的法治教育主要以公民教育和普通法律体系的教育为主，国民教育起步较晚，直到1996年新修订的《学校公民教育指引》（《96指引》）发布，才第一次提出把培养对中国的归属感作为公民教育的宗旨。[5]直到此时学校的法治教育课程才将培养国民意识、价值等作为目标。澳门回归后，法治教育开展较好，以公民教育和宪政教育为主，重视公民品德和价值观塑造。在中学，品德与公民科发挥较大职能，《品德与公民》系列教材起较大作用，在大学，比较注重培养学生的宪政意识，增加法治知识及提升自觉遵守法律、依法维护合法权益的能力。

（三）粤港澳大湾区法治教育存在的问题及成因

1.三地法治教育存在的问题

从三地法治教育现状及特点来看，尽管近些年来，三地都比较重视法治教育，尤其是重视《宪法》、《基本法》的教育，法治教育不断深化，然而整体看来，由于历史原因，三地法律制度的差异，使得法律教育存在着这样那样的问题，如三地的法治教育难以规划、法治教育内容不一、法治成效差异明显等。

从广东九市来说，尽管在全面依法治国的背景下，我国内地在法治教育上采取了一系列措施，有关部门和学校做了很多工作，但从现实情况看来，法治教育仍有很大的空间。在课程设置上，并没有单独的法治教育课程，目前在高校中仍是将法制教育课程与思想品德课程放在一起，设立“思想道德与法治”课程；在课程内容上，也就将法治知识作为该课程的一部分内容，偏重法制的基础理论、基本知识；在教学方式上，未能与现实法治问题联系起来，缺乏现实针对性，学生对法律知识一知半解，无法学以致用。

对于香港地区来说，由于香港的法治教育以公民教育为主，更注重提高他们对社会公民及世界公民责任的承担，在国民教育上效果不佳。同时尽管香港公民教育委员会做出一些规定，但由于香港高校本身自主性较强，对公民教育委员会的响应不一，以致香港高校法治教育成效不一。概括起来有下面几方面问题：其一，公民教育起步较晚，《96指引》发布后，才开始以国民身份认同的公民教育；其二，对法律条文的教育，多是采取普通法律体系，法律教育西方化；其三，对《宪法》和《基本法》的法治教育较弱。

对于澳门地区来说，回归后澳门比较注重对公民的教育，尤其是编写了系列教材，但在法律知识体系的构建层面上相对薄弱，加上法治教育起步较晚及师资队伍等限制，法治教育存在很大进步空间。

2.粤港澳大湾区法治教育存在问题的成因

三地法治教育之所以存在上述问题，既有历史原因也有现实影响。由于区域内分属三个不同法域，法律体系不一，三地法治教育生态相对较为复杂，因而在法治教育的内容上有差别，法治教育方式显著不同，法治文化的养成难以协调。整体而言，粤港澳大湾区由于法系不同，在法律制度、价值理念、法治实践、法治意识等都会出现认同差异，在法治教育上也难以规划。因而亟需培育法治文化，通过法治文化的培育强化国民意识、凝聚法治共识、强化价值认同、提升学生的法治素养。

二、培育法治文化：粤港澳大湾区高校法治教育的现实路径

粤港澳大湾区区域的相近性、文化的同源性，有利于同质法治文化环境养成。而文化又具有整合、导引、驱动功能，通过培育法治文化能有力促进粤港澳大湾区法治教育的有序开展，培育法治文化是粤港澳大湾区高校法治教育的现实路径。

（一）文化视角下的法治教育内涵

广义上的文化是“人类一切物质文明和精神文明的总和”，可以说文化是一种信仰、一种价值认同。“法治文化是指实现了法治的国家和社会所具有或应具有的文化。”它是一种文化样态。[6]笔者认为，法治文化包括三个层面：一是物质层面，即法律法规体系；二是精神层面，即法治理念、法治意识和法治素养；三是行为层面，即维护法治和实现法治价值的能力。高校培育大学生的法治文化可以从这三个层面来进行，一是开展相关法律知识体系的教学，二是加强对学生法律信仰、法律思维、法治价值等法律素养的培养，三是培养学生维护法律价值实现的能力。基于以上层面的思考，高校法治教育的内涵应包括下面几个方面。

1.法律法规知识体系的教育

法律法规知识体系教育是法治教育的重要物质层面，是法治教育的基本内容。通过它，可使学生了解法治的内容和法律知识体系。主要包括：法治的基本理论——法治基本的理论认知；法律原则与法律制度——了解法治制度的逻辑，确立对法治的价值认同和制度认同；现行法律法规体系——了解国家、地方的法治法规；新时代的依法治国的基本内容和有关案例——了解法治建设实践的基本理论和实践面貌，从而使学生更明白我国的治国方略。[7]

2.法治精神、法治素养的培养

对大学生进行法治教育除了使他们了解法律知识、法律规定等法律知识教育之外，更关键是要着重培养学生独立的主体意识、理性的权利观念、积极的参与理念，法治社会的合格公民不可缺少法治精神和法治素养。学生的法治精神、法治素养的培养和提升也是学校法治教育不可缺少的部分。