内地与港澳合作办学高校内部治理体系构建的三维逻辑

摘要：近年来，粤港澳大湾区掀起合作办学热潮，但由于内地高校与港澳高校内部治理体制存在差异，合作办学高校内部治理体系应如何构建成为教育界广泛讨论的热点问题，回答这一问题需立足合作办学高校身份的三重性质，即世界现代大学、内地与港澳合作办学大学、中国特色社会主义大学，这三重性质决定了其在内部治理体系构建中要遵循由理论逻辑、主体逻辑和价值逻辑组成的三维逻辑体系：理论逻辑指的是应运用善治理论，其规定了基本原则，起到基础性作用；主体逻辑指的是需立足独立法人地位回应资源供给主体多元化需求，其描绘了具体路径，发挥核心作用；价值逻辑指的是要把握中国特色社会主义大学政治属性，其明确了价值导向，具有引领性作用。深刻认识内地与港澳合作办学高校的三重性质，把握好三维逻辑，才能更好将其打造为“中国特色、世界一流”大学的合作样板。

关键词：粤港澳大湾区；合作办学；内部治理体系；三维逻辑

2019年2月，中共中央、国务院颁布实施《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称“《纲要》”），支持粤港澳高校合作办学，创新内地与港澳合作办学方式。2020年8月，教育部与广东省人民政府联合印发《推进粤港澳大湾区高等教育合作发展规划》，提出进一步强化粤港澳高等教育互联互通的体制机制创新、强化粤港澳高等教育优势互补、强化粤港澳高等教育交流合作。在一系列文件的指引下，粤港澳大湾区高校掀起在广东成立合作办学高校的热潮，由广州大学与香港科技大学合作设立的香港科技大学（广州）已于2022年9月正式开学，其余7所拟成立的内地与港澳合作办学高校（以下简称“合作办学高校”）正在全力加速推进中。由于内地高校与港澳高校办学管理体制有所不同，作为二者合作的“结晶”，合作办学高校内部治理体系应如何构建成为学界关注的热点问题。“当世界一流大学建设所需要的来自大学系统外部的制度及资源供给问题得到较好解决之后，对一流大学建设得失成败具有决定性的影响则主要来自于大学内部治理体系。”[1]因此对这一问题的回答事关合作办学高校的办学成败。北京师范大学-香港浸会大学联合国际学院（以下简称“北师港浸大”）和香港中文大学（深圳）（以下简称“港中大（深圳）”）作为合作办学高校的先驱，在《纲要》颁布之前就已正式成立，经过长时间的探索已初步摸索出较为有效的内部治理体系，对二者内部治理体系展开研究，认为合作办学高校身份的三重性质即世界现代大学、内地与港澳合作办学大学、中国特色社会主义大学决定了其在内部治理体系构建中要遵循由理论逻辑、主体逻辑、价值逻辑组成的三维逻辑体系。

一、理论逻辑：规定合作办学高校内部治理体系构建的基本原则

理论逻辑指的是合作办学高校内部治理体系构建应运用善治理论，这是遵循大学发展规律的必要之举，其规定了内部治理体系构建的基本原则，在三维逻辑体系中起到基础性作用。合作办学高校作为世界现代大学的一员，内部治理体系构建应将把握和遵循大学发展规律作为基本前提，大学发展规律是客观的、不以人的意志为转移的，是大学内部诸要素之间、大学与社会之间的内在必然联系。[2]把握和遵循大学发展规律要求合作办学高校在内部治理体系构建中要运用善治理论，这是因为善治理论能有效固守大学本质属性、解决大学组织日益复杂化面临的问题、实现大学引领和服务社会发展的使命等。

（一）大学发展规律：在固守学术性的基础上通过与社会的相互作用推动自身变革和自我完善

阿什比认为：“大学的发展就像有机体的进化一样，是遗传与环境的产物。”[3]根据阿什比的观点，“遗传”是大学的内部发展逻辑，“环境”是大学的外部发展逻辑。

李立国指出，大学是世界上受历史影响最深、保持其基本特征最持久不变、唯一能称为历史发展文化积淀产物的组织，世界上所有大学的共性在于具有随着历史的发展永恒地追求和传播真理、创造和传播知识的本质属性。[4]大学的诞生可追溯至11世纪，中世纪大学是由教师与学生组成的以知识探索、知识保存、知识传播为中心任务的行会组织，时至今日，大学的学术特性仍是其区别于其他社会组织的根本属性。

唯物辩证法认为，内因与外因是辩证统一的，既相区别，又相联系。内因是变化的根据，外因是变化的条件，外因通过内因而起作用。美国学者弗莱克斯纳指出，大学是特定时代社会结构的重要组成部分，其不是老古董，不会拒绝新事物，反而是时代的重要体现，是对现在和未来都会产生重要影响的力量。大学在与社会环境的相互作用中不断变化、不断适应并服务甚至引领社会经济的发展，社会定位经历了“象牙塔”—“服务站”—“发动机”，而自身也日益演变成一个复杂的巨型组织。

（二）善治理论：遵循大学发展规律的内在要求

善治理论在20世纪90年代由世界银行率先提出[5]，此后，在公共治理领域被广泛应用，然而善治理论在大学治理领域的应用仍较少。在结合学界相关研究成果的基础上，将大学善治定义为：大学各利益相关者以共同目标为纽带，在相关法律法规及组织正式制度的约束下，以共同协商的方式平衡、协调彼此之间的关系，促进合作、缓和冲突，从而在达到最佳治理效果的基础上实现追求效率的目标。[6]

大学善治是遵循大学发展规律的内在要求：其一，固守大学本质属性需要善治，大学的学术属性决定了大学不是也不能是以行政权力为中心的组织，善治作为一种强调共同合作的治理方式能有效调节学术权力和行政权力的关系，避免行政权力过度干预学术权力；其二，组织的日益复杂性需要善治，组织规模的庞大性、结构的复杂性、职能的多样性等使其离不开善治，善治通过灵活的方式使各利益主体在大学治理活动中既能发布声音维护自身合法权益，又能共同合作、相互沟通以缓和矛盾、化解分歧；其三，引领和服务社会发展的使命需要善治，“善治语境下大学治理以正义和效率为价值选择”[7]，善治一方面使得大学在引领和服务社会发展中能坚守学术本性，避免走向“世俗化”，另一方面注重发挥内部组织科层管理的效率。

关于大学如何善治，眭依凡提出“效率优先、整体设计、民主管理、制度保障”的原则。[8]合作办学高校在构建内部治理体系时将该原则进一步发展为：效率优先、整体设计、多元共治、依法治校，善治的目的是效率、手段是整体设计、核心是多元共治、保障是依法治校。“效率优先”指的是合作办学高校将人才培养数质量和知识创新能力提高作为大学治理的目的，如港中大（深圳）2021届毕业生的质量较去年稳步提升，超过70%的毕业生继续深造，70.98%的升学毕业生攻读世界排名前50的名校硕士/博士学位。“整体设计”指的是合作办学高校基于整体目标和长远利益进行顶层设计，由于学术性是大学区别于其他组织的特性，因此学术权力是大学与生俱来的，学术权力通过对学术资源的分配、学术事务的管理、学术活动的控制，维护大学的本质属性，确保大学职能的实现，但学术权力具有松散性，而行政权力追求效率，致力于通过协调各个部门之间的关系使大学实现良性运转。克拉克认为：“行政管理的要旨就是上下协调统一。金字塔形赖以存在的一个主要理由是，通过秩序能使本来四分五裂的学科、单位部门珠联璧合。”[9]然而，行政权力和学术权力之间却易出现行政权力泛化与学术权力式微等矛盾，这要求合作办学高校在顶层设计中以目标的一致性作为切入点厘清学术权力与行政权力的边界范围、平衡学术权力与行政权力的关系。“多元共治”指的是合作办学高校内部事务由外部利益相关者、校董会或理事会成员、以校长为首的行政系统、教师、学生等多元利益相关者共同治理，利益相关者享有程序性权利和实体性权利，即制度赋予参与治理的权利且事实上能够参与决策，但并不意味着利益相关者能参与大学内部所有事务的决策，为了实现有效治理，利益相关者只能参与与其有关系、且其有能力进行治理的内部事务，参与的形式也并非是“一人一票”，一般的形式为通过一定的方式选出代表参与到相关委员会中对具体事项在沟通、协商的基础上作出决策。“依法治校”指的是合作办学高校依照大学章程构建内部治理体系。“法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又是良好的法律。”[10]大学章程历来被人们称为高校“宪法”，合作办学高校的章程是在依据我国相关法律法规的基础上结合本校实际情况制定的经校内最高决策机构批准的规范性文件，其对内部治理体系作出规定。《北师港浸大章程》14-23条规定了学校的管理体制和核心机构的职权，《港中大（深圳）章程》10-22条对学校的核心治理机构作出规定。内部治理体系的构建则以此为依据，具有合法性。

二、主体逻辑：描绘合作办学高校内部治理体系构建的具体路径

主体逻辑指的是合作办学高校基于内地高校与港澳高校合作办学的特殊性质在内部治理体系构建中立足独立法人地位回应资源供给主体多元化需要，其描绘了内部治理体系构建的具体路径，在三维逻辑体系中发挥核心作用。大学章程规定合作办学高校是拥有独立法人地位的民事主体，享有办学自主权，可自行依法构建内部治理体系。“大学本质上不属于以利益最大化为目的的组织，但它却逐渐演化成为一个需要足够资源才能维持和运行的组织，在精神上大学需要高贵，然而在现实生活中它有资源依赖的需要。”[11]合作办学高校办学资源主要由港澳母体高校和地方政府提供，港澳母体高校提供学科资源、品牌资源等，地方政府提供政策资源、土地资源等。香港浸会大学的投资是北师港浸大办学经费的主要来源之一，而深圳市政府的补贴则是港中大（深圳）办学经费的重要来源，内地母体高校则主要承担联系地方政府和落实办学所需要的场所和相关配套设施的责任。资源依赖理论认为，组织会对外部环境的资源以及其他组织的需求做出回应。港澳母体高校大力推进合作办学高校建设及发展的目的在于通过“一个品牌、两个校园”的形式将大学品牌做大做强，从而在世界范围内激烈的大学竞争中占据有利位置。地方政府积极引进港澳高校进行合作办学的原因在于其在经济发展中对科技创新和人才培养的需要，例如深圳的目标是成为国际化的金融城市，深圳市政府希望引进港澳办学经验来培养下一代人才。合作办学高校对资源的依赖使其在内部治理体系构建中需有效地回应资源供给主体多元化需求。

因此，立足法人地位回应资源供给主体需求是贯穿合作办学高校内部治理体系构建的主线。从领导体制上看，建立了校董会或理事会领导下的校长负责制，校董会或理事会成员由两所母体高校委任组成，这为资源供给主体作用于内部治理体系构建提供了体制机制，强权型校长责任制和委员会决策相结合的特点既有利于确保校董会或理事会决议得以有效执行，又可以实现精细治理；从学术治理上看，以学术委员会为核心的学术组织依照章程统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权，而港澳母体高校掌握着学校核心学术事务的最高决策权以确保办学质量，实现有效扩大学校品牌影响力的需求；从院校关系上看，“分权共治”的制度设计明晰了校院之间的权责关系，赋予在科学研究和人才培养上发挥主体性作用的学院充分自主权，以回应地方政府对于知识创新和高素质人才的需要。

（一）领导体制：建立校董会或理事会领导下的校长负责制

合作办学高校依照大学章程建立校董会或理事会领导下的校长负责制，校董会或理事会是最高决策机构，成员由两所母体高校委任组成，既有来自两所母体高校的管理人员和资深教授，又有各行业的精英以及高校自身的管理人员，成员结构具有合理性。《北师港浸大章程》15-18条、《港中大（深圳）章程》13-15条规定校董会或理事会的主要职权为：聘任、解聘校长；修改、解释章程，制定规章制度；决定学校的机构设置；决定学校的分立、合并、终止；章程规定的其他职权。校董会或理事会每年至少召开2次会议，讨论的一般事项须经半数成员同意方可通过，修改章程、制定规章制度则须经2/3以上成员同意方可通过。这一制度设计旨在确保资源供给主体能有效把控合作办学高校的发展方向，同时校董会或理事会成员身份的多元化又使得大学规章制度和重大决议既遵循高等教育发展规律，与经济社会发展相适应，又与大学实际发展情况相吻合。