支持联盟框架视角下我国网络高等学历教育政策变迁研究

摘要：我国网络高等学历教育经过20年的发展，已成为高等学历继续教育的重要形式，其政策变迁经历了4个阶段。运用支持联盟框架对网络高等学历教育政策支持联盟类型、信仰体系、政策导向学习以及短期外部事件进行研究后，发现在网络高等学历教育政策变迁中，服务全民终身学习这一深层次核心信仰的稳定是根本原因，关于网络高等学历教育发展道路选择的政策导向学习是关键力量，社会公众舆论提供直接动力，其他政策系统提供制度保障。

关键词：支持联盟框架;网络高等学历教育;政策变迁网络高等学历教育是我国面向在职从业人员开展的学历继续教育，学习者达到毕业条件后，可获得国家承认的学历文凭证书，是我国在职从业人员提升学历层次的重要渠道。关于“网络高等学历教育”的表述是多元的，除此之外，还有“现代远程教育”“网络教育”等。从我国网络高等学历教育发展历史来看，在国家相关政策文件中这三者没有本质区别，因此本研究并不做严格区分。在2000年以前，以“现代远程教育”为主，2000年以后，以“网络高等学历教育”为主。1998年，我国在《面向21世纪的教育振兴行动计划》文件中提出大力开展现代远程教育工程。[1]此后，教育部面向部分高校开展了现代远程教育试点。从1999年《关于启动现代远程教育第一批普通高校试点工作的几点意见》的通知发布到2019年《教育部办公厅关于服务全民终身学习，促进现代远程教育试点高校网络教育高质量发展有关工作的通知》的出台，我国网络高等学历教育实现了由“一场教育变革”到“成人学历教育信息化”的转变，而这其中政策制度发挥了主导作用。当前关于网络高等学历教育政策的研究一方面聚焦政策文本内容[2]，另一方面则从管理体制等变化方面分析政策变迁原因[3]，缺乏从相关政策制订参与者的视角分析政策变迁。公共政策领域产生了诸多政策过程理论，支持联盟框架（advocacy coalition framework）便是其中之一，它主要研究政策变迁中子系统内部的竞争和外部的变量所引起的政策变化过程。我国网络高等学历教育由多个政策子系统组成，并且在20年的发展中深受外部重要事件的影响，因此本文应用支持联盟框架理论开展研究，分析网络高等学历教育不同政策参与者如何在决策过程中发挥作用。

一、支持联盟框架及其适切性分析

支持联盟框架是20世纪80年代由美国公共政策研究学者保罗·A·萨巴蒂尔（Paul A.Sabatier）和简金斯·史密斯（Jenkins Smith）提出的政策变迁过程研究理论。它关注的是至少10年以上的政策变迁，并且认为政策分析应该以政策子系统（policy subsystem）为单元。

支持联盟框架认为在外部变量和政策子系统的共同作用下推动了政策变迁。外部变量由相对稳定的变数和外部事件组成，相对稳定的变数涉及宪政结构、社会文化价值观、社会结构、自然资源;外部事件是政策变迁的重要先决条件，包括经济变革、统治联盟系统的变化以及来自其他子系统的影响。[4]而关于政策子系统，通常由1-4个不同的联盟组成，联系联盟的政策纽带是信仰体系，这是政策子系统中个体行为的主要动力。在联盟中信仰体系被概念化为三个不同层次，分别是包括跨越所有子系统的基本规范和本体性原理的深层核心信仰，贯穿整个政策领域或子系统的为实现核心价值的政策核心信仰以及为实现政策核心价值的表面信仰。[5]换言之，深层核心信仰是成员的关键性规范信仰;政策核心信仰代表了实现深层核心信仰的应用，是子系统范围内的;表层信仰的范围相对较窄，包括更详细的工具性决策。

支持联盟框架认为政策导向学习（policy-oriented learning）是影响政策变迁的重要力量之一，它是指不同联盟的成员为了推动政策目标的实现，不断加深对政策问题的严重性、产生原因以及替代方案给政策目标带来的影响等方面的认识，从而不断调整他们的想法或行为。[6]当不同的联盟产生冲突时，就会有政策掮客（policy broker）从中斡旋，找到合理的解决方案，最终形成政策决定。

·高教管理·支持联盟框架视角下我国网络高等学历教育政策变迁研究经历多次修正，支持联盟框架被广泛应用在环境、能源、教育、国防等政策变迁研究之中。它虽然起源于美国，但在20世纪80年代末期推广到澳大利亚、加拿大等发达国家，本世纪初开始在我国教育政策研究中得以应用。应用该理论开展我国网络高等学历教育政策变迁研究，具有较好的适切性。从时间上看，我国网络高等学历教育已有20年的发展历史，满足该框架要求的政策发展至少有10年的时间周期;从政策子系统来看，我国网络高等学历教育政策变迁由教育行政部门、高校、教育服务系统等多个联盟组成，符合该框架提出的不同联盟之间的博弈与妥协。

二、我国网络高等学历教育政策的历史演变已有20年发展历史的我国网络高等学历教育逐渐发展成熟，成为我国面向在职从业人员开展学历继续教育的重要形式，回溯其政策发展轨迹，主要经历了四个阶段。

（一）构想性政策探索期：1996-1998年

1996年5月，时任清华大学校长王大中院士在清华大学继续教育专题研讨会上率先在我国提出开展现代远程教育的构想，并将此作为一段时期内学校继续教育的工作重点。[7]此后，清华大学上报教育部，申请开展现代远程教育。同年11月，教育部批复同意该校可就工程硕士研究生的部分课程利用现代远程教育方式开展教学。时隔不久，教育部又发文批复清华大学利用现代远程教育方式开展继续教育。此后，清华大学现代远程教育的发展引起了国家领导人高度重视。

1998年，教育部制定了《关于发展我国现代远程教育的意见》并报请国务院批转，时任国务院副总理李岚清做出重要批示：“远程教育是利用现代信息技术，发展高素质教育的一种教育方式，是一件大事。我们应作为一项重大工程来研究实施，请你们组织一些同志进行周密研究，提出方案。”[8]该文件阐述了我国开展现代远程教育的必要性和紧迫性，认为现代远程教育的发展将对教育领域产生深刻变革，并提出了5大发展任务，包括“开展的大学后继续教育、提升公民学历层次和综合素养、扩大高等教育规模、促进高等教育大众化”以及“开展多种形式的继续教育、满足多样化的终身学习需求”。同年，由教育部起草并经国务院批转的《面向21世纪教育振兴行动计划》，正式提出在我国大力开展现代远程教育工程，形成开放式教育网络，构建终身学习体系的发展目标。[9]从此以后，我国现代远程教育进入正式实施阶段。

（二）试点性政策出台期：1999-2001年

1999年是我国高校现代远程教育试点的元年，同年教育部印发《关于启动现代远程教育第一批普通高校试点工作的几点意见》，正式批准清华大学、浙江大学、北京邮电大学以及湖南大学4所高校开展网络高等学历教育试点，试点任务包括“以开展非学历教育为主，举办少量的成人本、专科学历教育;试行研究生课程教学，可招收部分高中毕业的本科生”“建立布局合理的教学站点”等。[10]由此可见，在试点初期现代远程教育办学形式上面的规划是以非学历教育为主，包括少量的成人本专科学历教育以及部分研究生课程。

2000年，在清华大学等4所高校先行试点基础上，教育部印发了《关于支持若干所高等学校建设网络教育学院，开展现代远程教育试点工作的几点意见》，该文件提出普通高校通过建立网络教育学院推进现代远程教育发展，其主要任务包括：开展学历教育和非学历教育，探索网络教学模式，探索网络教学法工作的管理机制以及网上资源建设。[11]该文件还就“学历教育”进行了详细规定，网络教育学院可根据本校已经具备的学历学位授予权资格，与学校职能部门共同商定人才培养方案，开展的类型包括研究生专业学位教育、本科（包括主修专业、辅修专业、第二学士学位、专升本）、高职高专等层次的学历学位网络教学工作。为此，教育部给予了试点高校充分的办学自主权，从招生对象、办学专业到办学层次、办学收费都由现代远程教育试点高校自主决定。受政策的鼓舞，国内诸多知名高校纷纷提出申请要求开展网络高等学历教育，到2002年试点高校已达到67所。2003年10月，东北师范大学经教育部批准在教师网络教育联盟的框架下开展现代远程教育试点。至此，我国现代远程教育试点高校格局已经形成并一直延续至今。

由于试点高校规模的扩大，经教育部批准，中央广播电视大学与TCL集团合作成立电大在线远程教育技术有限公司（现为北京奥鹏远程教育中心有限公司，简称“奥鹏”），为试点高校提供技术开发、支撑、咨询和教育服务等活动。

（三）规范性政策建立期：2002-2010年

试点初期，经验不足加之对网络高等学历教育人才培养规律缺乏足够认知，部分高校在招生、考试中出现了重大违规事件，严重影响了网络高等学历教育办学声誉。为此，教育部自2002年开始，出台了多项网络高等学历教育规范发展政策文件。2002年1月，教育部办公厅印发了《关于现代远程教育校外学习中心（点）建设和管理的原则意见（试行）》的通知，加强对校外学习中心的管理。同年7月，教育部印发《关于加强高校网络教育学院管理，提高教学质量的若干意见》，该文件直接推动了网络高等学历教育办学的转向，“以在职人员的继续教育为主”“减少并停止招收全日制高中起点普通本专科网络教育学生”，网络高等学历教育成为继续教育的一种形式，以开展学历继续教育为主。该文件还就招生、教学、考试等管理提出了严格要求，明确建立网络高等学历教育学院年报与年检制度。[12]2003年，教育部办公厅印发《关于严格现代远程教育招生工作管理的紧急通知》，针对少数现代远程教育试点学校存在的乱发招生广告、乱招生等违规办学行为进行整治。同年12月，教育部办公厅印发《关于对现代远程教育试点网络高等学历教育学生部分公共课实行全国统一考试的通知》，为确保人才培养的质量，部分公共课程实施全国统一考试制度。2006年2月，教育部办公厅出台了《关于进一步加强高校网络教育规范管理的通知》，要求试点高校进一步明确网络高等学历教育发展定位，加强规范管理。自2007年以后，我国网络高等学历教育进入稳定发展时期。根据学校整体人才培养定位，2004年11月，清华大学提出自2005年起暂停现代远程成人专升本学历教育的招生工作。

（四）转型性政策推进期：2011年至今

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》颁布，我国网络高等学历教育进入稳步发展、提高质量、实现内涵发展的阶段。2012年7月，教育部同意在中央广播电视大学基础上成立国家开放大学，中央广播电视大学前期参与的网络高等学历教育试点转变为开放教育。为激发办学活力，在2014年，国务院取消了教育部对“利用互联网实施远程高等学历教育的教育网校审批”的行政权。

2016年，教育部颁发《高等学历继续教育专业设置管理办法》，规范专业设置管理。按照该文件要求，普通高校不能设置本校全日制办学专业以外的学历继续教育专业。由于多数网络高等学历教育主办高校没有开设全日制专科专业，这些高校也将无法进行网络高等学历教育专科层次人才培养。为更好地推动网络高等学历教育服务全民终身学习，2019年教育部办公厅印发了《关于服务全民终身学习，促进现代远程教育试点高校网络教育高质量发展有关工作的通知》，要求网络高等学历教育高校严把入口关、过程关和出口关，进一步加强规范管理，提高人才培养质量。

随着高等教育“双一流”建设的推进，北京大学、浙江大学、哈尔滨工业大学、中山大学等知名高校，纷纷退出以网络高等学历教育为代表的学历继续教育办学，集中发展非学历继续教育。

三、我国网络高等学历教育政策变迁的支持联盟框架分析（一）支持联盟划分：教育管理联盟、主办高校联盟与教育服务联盟

根据信仰的不同，本文将我国网络高等学历教育政策系统划分为教育管理联盟、主办高校联盟和教育服务联盟三类。教育管理联盟主要包括教育部以及省级教育行政部门两类。教育部主要通过制定发展规划、出台宏观性政策文件推动我国网络高等学历教育的改革与发展，而省级教育行政部门则根据教育部出台的宏观文件出台实施细则，加强对属地网络高等学历教育管理。办学高校联盟主要是指开展网络高等学历教育的试点高校，自1999年以来教育部先后批准了包括清华大学、北京大学等67所全国普通高校和中央广播电视大学（现为国家开放大学）开展网络高等学历教育。教育服务联盟主要包括网络高等学历教育公共服务体系、网络高等学历教育校外学习中心。网络高等学历教育公共服务体系则通过与网络高等学历教育办学高校合作，为网络高等学历教育教学提供招生、教学等支持服务;校外学习中心主要职责是配合网络高等学历教育高校开展招生宣传、生源组织、学生学习支持、学籍和日常管理，它们代表的是具有一定技术、资本和推广能力的市场主体。由此，我国网络高等学历教育形成了由“教育管理部门—主办高校—市场主体”三方组成的不同政策联盟。