比较视野下我国高等教育第三方评估的公信力困境及其超越

作者: 耿宗程 王和平

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摘要:高等教育第三方评估作为“管办评分离”政策的重要环节,其公信力的构建具有重要的基础性作用,且当下公信力业已成为影响我国高等教育第三方评估良性发展的重要因素。高等教育第三方评估内含的推动教育评估独立性、专业性与客观性的特质,构成了其公信力的完整范畴。国际上,发达国家重视通过立法维护高等教育第三方评估的机构独立性、人员专业性、手段科学性,并建构完善的监督机制。与之相比,我国高等教育第三方评估的公信力较为薄弱。基于“法治社会”的理论命题及国际经验,我国应通过立法的方式实现高等教育第三方评估机构的独立运行,辅之以专业的专家团队与评估手段,推动内部监督与外部监督协同并进,从而有效提升我国高等教育第三方评估的公信力。

关键词:第三方评估;公信力;法治社会;独立性;专业性;客观性

一、引言

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出了教育领域“深入推进管办评分离”的改革措施;教育部于2015年颁布的《关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》再次强调深化了这一措施。“管办评分离”的制度逻辑在于实现政府依法管理、学校自主办学与教育独立评估的格局。[1]当前,在高等教育领域,第三方评估是落实管办评分离政策的重要手段。高等教育第三方评估克服了政府教育部门在教育评估进程中兼理“运动员”与“裁判员”的制度阙如,也冲破了高校认知单一、利益至上的评估局限,对高等教育发挥着独立的研判、监督与激励功用。[2]《决定》强调要“委托社会组织开展教育评估监测”,2019年中央发布的《中国教育现代化2035》亦明确提出要“推动社会参与教育治理常态化,建立健全社会参与学校管理和教育评价监管机制。”

高等教育第三方评估作为管办评分离政策的重要环节,“其公信力的构建不仅是高等教育第三方评估机构发展的基础,更是机构发展的最终目标。”[3]当前,我国整个第三方评估行业起步都较晚,诸多第三方评估机构背后有官方背景,影响了评估的客观性,质疑之声也随之与日增多。可以说,“公信力已成为影响第三方评估良性发展的瓶颈。”[4]因此,提升我国高等教育第三方评估的公信力,就成为了推动我国高等教育质量稳固上升的重要举措,这亦是贯彻落实管办评分离政策的时代要求。

二、高等教育第三方评估的多元功能及公信力的范畴厘定高等教育第三方评估多元功能的充分施展是维系其公信力的重要前提。因而,对其公信力范畴的界定应当立基于对其多元功能的充分认知。高等教育第三方评估的初衷在于实现高等教育管办评分离,让不受政府与高校干涉的第三方评估机构对高等教育进行客观评估。学理上,依赖独立于政府的社会组织而展开社会活动的实践理路,其背后隐藏着“法治社会”的理论命题。所以,从法治社会的理论命题着手,明确高等教育第三方评估的法治意涵与多元功能,是科学澄清高等教育第三方评估公信力范畴的规范路径。

(一)“法治社会”理论命题的规范意涵

法治社会的理论命题源自于执政党近年来的治国理政实践,这一命题的提出基于深刻的时代背景:改革开放四十多年来,政府之外的社会空间逐渐扩大,以自治为导向的社会组织也愈加活跃;但当下社会力量参与法治建设的渠道与规模较之公权力都远为逊色。在这一背景下,为多元的社会培育共识,为法治发展融入社会力量,使法治从公权力推进模式转变为多主体协同推进模式,就成为了执政党以及整个国家的现实关切。

·高教管理·比较视野下我国高等教育第三方评估的公信力困境及其超越法治社会特指国家公权力机关之外的公共社会领域的法治化。它是一个偏正短语,意在强调法治绝不是公权力部门对社会的单向度治理,“社会”自身应作为法治建设的主体,挖掘社会力量,健全社会组织,激发社会活力,以积极有为的姿态展开社会自治并监督公权力,从而践行法治“保障私权利、约束公权力”的核心要义,实现“社会治社会”的“善治”状态。综合上述分析,所谓法治社会,就是指以各类社会组织为代表的社会主体自下而上的运用国家立法和社会规则实行社会自治。

(二)高等教育第三方评估的功能研判

第一,促进政府职能转变,提升评估的独立性。“现代法治的第一个前提就是它必须是以社会自治作为其基本社会构造的”[5],将高等教育的评估权交给专业的第三方评估机构,可以实现高等教育评估层面的社会自治,避免政府在教育评估领域的事必躬亲。这显然有助于促进政府职能转变,并提升教育评估的独立性。

第二,提升高等教育评估的专业性。一方面,高等教育第三方评估机构拥有着专业的评估队伍,完善的评估内容,合理的评估标准,科学的评估流程以及充足的评估时间,确保了其专业性的品质。[6]另一方面,高等教育第三方评估的结果还能够“反哺”政府决策甚至国家立法,维系政策及立法的合理性与合法性,这亦再次彰显了第三方评估的专业特质。事实上,法治社会的功能之一就在于为法治政府提供合法性的基础,法治社会中所形成的理念共识可以通过合法的方式进入到政府决策或立法文件中,从而提升规范性法律文件的科学性。[7]高等教育第三方评估机构的结果正可以弥补政府决策或国家立法的潜在不足,促使关于高等教育的政策更为科学合理。

第三,推动高等教育评估的客观性。高等教育第三方评估独立性的特质在逻辑上与结果上将显著提升高等教育第三方评估的客观性。易言之,高校进行的教育评估工作难免追求利益至上与自我保护,其客观性甚至低于政府的教育评估工作。而合格、规范的第三方评估机构与政府之间保持着高度的自治性与独立性,与高校之间也并不存在隶属或其他利益关系,因而其评估结果通常也是较为客观的。

(三)功能视域下高等教育第三方评估公信力的范畴界定

社会大众对高等教育第三方评估的认可与信任,恰恰就来自于评估机构功能的顺利实现。基于此,高等教育第三方评估的公信力主要依赖于如下三种功能特质:

首先,评估主体的独立性。独立性是高等教育第三方评估的立身之本,也是法治社会理论命题的核心要求,这要求高等教育第三方评估机构独立于政府与高校,不受其他组织的干涉。

其次,评估手段的专业性。高等教育第三方评估机构都是围绕特定专业目标而予以组件的,具备专业的人员与流程,这确保了第三方评估机构对于高等教育问题具有着敏锐的洞察力和科学的判断力。

最后,评估结果的客观性。高等教育第三方评估的社会认可建立在能够被社会大众所直接感知的评估结果的客观性上,客观性赋予了其组织生存权。[8]从逻辑上而言,如果评估机构具备充分的独立性与专业性,那么它的评估结果基本也会是客观、公正的。

三、比较视野下我国高等教育第三方评估的公信力困境本文选取美国、英国、法国、德国、加拿大、澳大利亚、新西兰等七国的部分措施,上述发达国家高等教育第三方评估的经验为检视我国高等教育第三方评估的公信力现状提供了参考样本。

(一)西方发达国家高等教育第三方评估的实践举措

1.强调高等教育第三方评估的立法保障

西方发达国家普遍重视通过立法为各项工作提供明确、规范的发展路径。美国《1965年高等教育法案》(修正案)就对高等教育第三方评估机构的行政地位以及财务管理问题进行了详细规定。加拿大安大略省1996年颁布的《安大略省教师学院法案》指出,安大略省教师学院(Ontario College of Teachers,OCT)是“一家没有股本的法人团体,它拥有自然人的一切权力”,该法案亦对OCT董事会成员的构成和比例及其产生方式进行了规定。[9]立法的明确规定为高等教育第三方评估机构的规范化运行提供了良好的法治环境。

2.确保评估机构具备充分的独立性

在美国,高等教育的评估团体为民间社团,它们以自愿性、非官方及多元性的同行自我评鉴为特色[10],其经费来源并不依赖于政府拨款,而是主要来源于被评估高校缴纳的会费。政府无权对这些机构进行干涉,独立性较强。例如,美国工程与技术认证委员会(Accreditation Board for Engineering and Technology,ABET)就是一所重要的高等教育第三方评估机构,其独立于政府,每年发布的评估报告公信力较强,间接影响着联邦政府对工程技术类高校的拨款与决策。

英法两国高等教育第三方评估机构虽然是政府主导或授权建立的,从名称上看似乎也属于国家机构,但它们却拥有充分的自主管理权,政府无权直接干涉第三方机构的评估行为。如英国高等教育质量保障署(Quality Assurance Agency,QAA)和法国的国家评估委员会(Committee of National Evaluation,CNE)就是两国重要的高等教育第三方评估机构,官方根据其评估结果来评估各大高校的教育质量并决定拨款事宜。

在德国,联邦与各州政府并不直接负责高等教育评估工作,而是通过广大的中介组织予以完成。无论是全国性的半官方评估机构,州政府授权的地区性评估机构,各学科专业委员会成立的评估机构,还是民间自发组建的评估机构,它们虽可以接受政府和各类基金会的资助,但却并不受政府的直接管理。[11]

3.强化评估人员的专业性

一方面,美国高等教育第三方评估机构的专家分为两类,一类是第三方评估机构的内部专职人员,负责评估机构的基本运行;另一类则是评估机构的外聘专家,对被评估大学的教育质量展开专业研判。法国高等教育第三方评估机构人员通常包括行政人员、专业科研人员以及国内外负责协助评估的专家。同时,法律规定上述人员,尤其是专家需要来自于不同的专业领域并拥有不同文化、地理背景。

另一方面,美国要求每一位被聘用的评估专家在入职前接受严格的培训,确保其入职后行为的规范性。英国亦有类似的培训制度,强调对第三方评估机构人员的严格选拔与培训。此外,英国的QAA、加拿大的OCT以及澳大利亚的高等教育质量和标准署(Tertiary Education Quality and Standards Agency,TEQSA)还强调不同评估机构人员之间的经验交流,从而提升其专业水准。

4.重视评估手段的科学性

第一,评估流程的细致性。美国第三方评估机构的流程主要包括:高校提出申请、高校自评、第三方评估机构实地考察、作出评估结论、开展周期性复评、展开评后监督、被评估高校申诉等。英国的评估流程包括:通知学校、确定评估时间、收集整理高校信息、收集整理高校上一次评估结果、实地考察、作出评估报告等。法国的评估流程包括:评估机构向学校发出通知、校长提供学校现状信息、评估机构实地调研、评估委员会作出评估报告、评估委员会对学校展开最终访问、评估委员会形成最终报告等。流程的细致性确保了评估工作的面面俱到与程序正义。

第二,评估重点的多元化。美国评估机构的评估重点在于判定学校或者学科是否符合既定目标;英国的评估机构近年来逐步开始重视评估高等学校的诸如院校审查制度等内部质量保障机制的有效性;法国评估机构的评估重点较为全面,包括高等学校的师资、教学、科研、人事等各个方面,同时兼及对国家教育政策本身科学性的评估。

第三,评估方法采用内外部评估相结合的方式。第三方评估机构的评估程序一般以院校自愿参加和自我评估为基础,同时结合同行专家的外部评估。院校自我评估通常以过程为导向,关注教育的投入和过程,强调教学人员、教育经费、教育设备是否符合法定的标准;第三方的外部评估则是以结果为导向,更关注院校的教育结果、科研产出、社会服务功能的实现等内容。内外部评估相结合的方式得以将教育评估贯穿教育全过程,确保评估结果的准确性、客观性与公正性。

第四,注重对评估结果的追踪与反馈。除了定期展开新一轮的评估外,上述这些国家都非常重视对每一次评估结果的追踪与反馈。例如,法国的CNE就非常注重在其评估后的第18个月与被评估高校和师生展开会谈,开展追踪调查。这一措施有效地督促了被评估高校的自我完善,避免了教育评估沦为形式。