中小学教师“县管校聘”制度优化路径研究

[摘 要]中小学教师实施“县管校聘”改革，目地在于加强县域内义务教育阶段教师的管理和统筹，促进义务教育均衡发展。“县管校聘”政策实施中存在一些现实困境，教师交流轮岗在于壁垒障碍。中小学教师“县管校聘”改革要形成科学合理的教师资源配置体系和机制，需要从改革教师管理制度，创新教师流动方式、构建多元协同机制，优化资源配置、出台教师激励制度，吸引优秀教师回流、建设财政统筹机制，缩小县域学校差距等方面进行努力，助力城乡义务教育从“基本均衡”走向“优质均衡”。

[关键词]师资均衡；中小学教师；县管校聘；教育公平

中小学教师“县管校聘”是现时期我国正大力推广的教育改革实验。“县管校聘”改革是2021年3月公布的“十四五”规划和2035年远景目标纲要之一。2022年4月2日，教育部等8部门联合印发《新时代基础教育强师计划》，其中“具体措施”的第11条“优化义务教育教师资源配置”提到：“要深入推进县域内义务教育学校教师‘县管校聘’管理改革。”[1] 结合当前背景，课题组以广东省广宁县为例，通过多种形式的调查分析，深入了解“县管校聘”政策实施的真实现状，发掘“县管校聘”教师人事制度改革中存在的困境及深层次的原因；在实际调研的基础上，为当前“县管校聘”改革提出制度优化的对策建议。

一、核心概念与理论基础

（一）核心概念

1.县管校聘。“县管校聘”是我国教师管理体制机制改革的新探索。所谓“县管校聘”，就是中小学教师人事管理权归县级政府部门统一管理，各学校根据教学需要和编制数量按程序对教师进行聘任[2]。“县管校聘”改革中，教师定期流动到县域内的某所学校，教师作为县级公共资源，由教育管理部门根据教师的能力和业绩进行考核，从而实现教师的人事归属从学校系统向县级教育系统转移。

“县管校聘”改革意义重大，有助于化解义务教育阶段师资分布不均的矛盾，推进城乡教育资源融合，增强教师队伍活力。一直以来，我国中小学教师的人事管理权属于当地县级教育管理部门，各学校实际上只有使用权，可以称之为“县管校用”。本次实行“县管校聘”政策并没有改变教师人事管理权，但会带来三个方面的明显变化，具体表现在：（1）校长和教师队伍的稳定性将降低。以前的管理体制中教师几乎都是终身制的，且固定在某一个学校。“县管校聘”制度实施直接的影响就是教师的职位不再是终身的，教师如果干得不好，可能被学校解聘，丢掉工作，但是教师身份不会发生变化。（2）校长的权力会增大。“县管校用”政策下，校长对于教师主要是评价权，很难决定教师的去留。实行“县管校聘”后，校长将拥有解聘教师的权力，而且还可以根据教学需要去其他学校聘任教师的机会和权利。（3）教师的自由度和流动性增加。以前教师的人事权都在县里，教师若想换个学校，属于人事调动，难度较大。实行“县管校聘”后，教师拥有了县域内自主选择学校的权利，只要双方达成聘用意向就可以更换单位。

2.教育公平。公平，是一个社会学概念，也是法律和制度所追求的基本价值之一。公平的基本含义是公正而不偏袒。公平的本质可以概括为社会成员之间合理的社会经济关系或财产分配关系，它体现了社会成员追求利益分配的平等价值理念。

公平不是绝对的平均主义。亚当斯公平理论（Equity Theory）是美国学者亚当斯（J.S.Adams）于20世纪60年代提出的一种激励理论。公平理论认为，员工对自己的报酬的知觉和比较的认知失调，导致当事人的心理失衡，即不公平感和内心紧张。为减轻或消除这种紧张，当事人会采取某种行动以恢复心理平衡。如果报酬公平，当事人就会获得满足感，从而能够激励当事人的行为。

教育公平是社会公平的基石和重要方面。社会公平是社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等的分配，它意味着权利的平等、分配的合理、机会的均等和司法的公正。教育公平是社会公平在教育领域的体现，作为社会公平的基础，教育公平越来越受到重视。从教育实践主体来看，教育公平可以细分为学生公平和教师公平。从教育活动过程来看，包括：① 起点公平；② 过程公平；③ 结果公平。

结合以上分析，我们可以把教育公平定义为：教育公平是教育资源的配置方式达到公正合理的状态，国家和地方政府通过一些具体的手段途径公正地分配教育资源，确保人民享有平等的受教育机会，获得优质均衡的教育资源。

3.教师流动。教师流动，是一种常见的现象，与教育现象同时存在。在教育工作中，教师因个人、家庭和事业发展等原因，往往会主动或被动地从一个地方流动到另一个地方。目前有关教师流动有着不同的表述。合理的教师流动有益于促进教师个人和教育事业的共同发展。

从流动对象出发，教师自发流动一般是教师自下而上从偏远落后地区向经济较好地区流动，以根据个人意愿获得更好的福利待遇。强制的教师流动一般指在政府行政干预下开展的流动，属于是指有规划、有目标的派遣教师的行为。一些学校通过互相派遣教师跟岗，以汲取优秀学校教学经验，促进学校师资力量的提高。这是一种有计划有组织的教师流动。

我国有部分地区出台了教师流动制度，对教师流动进行引导和规划。教师流动有利的地方在于：（1）教师是一种资源，是具备非竞争性非排他性的公共品资源，教师流动性的增强有利于资源的共享，达到效用的最大化；（2）教师的流动，可以增进教师之间的交流，有利于提高教师的素质；（3）教师的流动，对于教育相对落后的地区有着“传帮带”的作用，有利于解决教育均衡发展问题；（4）教师的流动，有利于保持教师自身的进取心和敬业精神。教师流动不利之处在于：（1）教师的流动是需要时间的，而且费时费力；（2）教师也是普通人，岗位的变动容易引起教师的负面心理：岗位好的志得意满、岗位差的哀怨连天，这种状况不利于教师队伍的建设；（3）教师的流动对于学生来说是一次考验，习惯了某个老师的教学风格后突然被告知要更换老师，学生很难在短时期内接受另一种风格的教学。（4）对于教师的教育质量也是一次考验，教师对新学校不了解，对学生也不了解，这种环境不利于教师水平的发挥。在过去的一段时期，英国就曾因为教师流动频率过高造成教师短缺、教师队伍质量下降等问题[3]，导致教师配置失衡。为此英国政府作出了积极应对，采取了多项措施缓解教师不健康流动等问题，促进教育的科学均衡发展。

（二）理论基础

1.人力资源配置理论。“人力资源”一词最早由管理学家德鲁克于1954年提出，具有劳动能力的人被视为一种资源。人力资源配置是指对一个组织中的人力资源进行科学的配置，以达到效率最大化。人力资源配置的意义是人力资源与其物质资源的适当比例组合，从而促进经济效益的提高。

“县管校聘”的重点是合理分配县域的教师资源。在人力资源理论中，遵循沟通协调原则可以很好地帮助我们盘活师资，达到利益最大化。要做到沟通协调就必须在“县管校聘”的师资调配过程中，利用行政沟通以及协调来实现师资配置的最优化。

教育行政部门在根据“县管校聘”指导思想进行师资调配时，应该按照科学的规则进行沟通协调：（1）四方协调，即教师发展中心或者县教研室，需妥善协调不同方面的关系，例如教师、学校、上级教育行政部门等；（2）求同存异，即寻找编办、人社、教育局等各部门的协同配合，并重点协调，争取在各部门存在“差异”的情况下开展高效的管理；（3）客观公正，由于“县管校聘”涉及多方利益，因此务必以集体利益为着手点，在程序上保持其客观与公正性。

人力资源是社会各项资源中最为关键的资源。通过人力资源理论可以实现高效的行政管理，因地制宜地配置县域内师资力量，除了促进教学资源的整合之外，还有助于提高教育质量。

2.教育均衡理论。教育均衡是指在教育公平理念和教育平等原则的支配下，教育者和受教育者在教育活动中获得一视同仁的理想实现，以及保证其实现的政策法律保障。“县管校聘”的改革目标是通过教师资源的均衡配置以实现县域内教育资源的均衡，县域作为一个整体，打破县城与乡镇相对分割的壁垒，实现教育资源的合理流动，最终达到城乡教育的相对均衡。

目前，高质量教育资源匮乏，且分布不均衡问题日益显著，教育均衡特别指的是不同群体在教育事业中的平等。为弱化以上矛盾，就要在遵守平等理念的基础上，确保供需平衡。[4]

从个体看，如果每个人都要背井离乡才能求好学，那对原本生活条件就不高的乡镇学生就无法享受均等的受教育权利；如果说乡镇学校音、体、美教师一人难求，那他们享受教育的机会也就不平等了。从学校看，城乡的地域、经济、人文发展具有一定的差异性，想要实现县域内教育事业科学发展，必须把教育资源优先配置给小规模乡村学校，缩小学校之间的差距。从社会看，要保障教育事业特别是义务阶段教育的整体平等，就要在资源配置时针对先天不利者和先天有利者采用不同的分派尺度，从而实现事实平等而不是单纯追求形式平等。

从理性层面分析，要在教育结果上实现完全平等是不现实的，政府保障学校教育资源的公平在一定程度上弱化学生的不平等。“县管校聘”在遵守均衡理论的基础上，以教师作为着手点，通过县域内教师资源的合理配置，保障教育资源的供需平衡，从而逐步缩小教育差距。

3.需求层次理论。马斯洛需求层次理论（Maslow's hierarchy of needs）是需求层次理论的全称，它是一种行为科学理论。需求层次理论的基本内容是：将人的需求从低到高分为五种，分别是生理需求层次、安全需求层次、社交需求层次、尊重需求层次、自我实现需求层次[3]。

需求层次理论在管理上有广泛的应用，要求管理者充分考虑员工的不同层次需求，有针对性地为每个层次设计激励措施；考虑每个员工的特殊需求。在教育管理和学校管理过程中，需要在满足教师低层次需求的基础上，采取有效措施，满足教师的高层次需求，如尊重需求和自我实现需求。

教师作为学校这一团体的主要主体，其对团体的归属感直接决定了教师在团体中功能作用的发挥。“县管校聘”作为一项教师人事管理制度的改革政策，强调的是教师作为一种资源，从教育均衡的角度出发，合理调配教师，从而达成教育资源城乡一体化的初衷。人的需求是激励人们行为的动机，想要畅通实施“县管校聘”必须善于满足人的各方面需求。当教师有了最高层级需求——自我实现需要的时候，也就是有教师专业发展动力的时候，最能提高教育质量；当每一个教师都有了自我实现的需要，在工作中实现了自我，每一个教师都得到专业发展，实现教育公平也就是自然而然的事。[6]

制度优化是指相关组织通过实地调研和现场考查，分析组织内部管理制度的不足和薄弱环节，通过建立和补充制度，不断优化组织管理从而提升管理效能。 因此，本文将从需求层次的归属感出发对广宁县“县管校聘”政策推行受阻原因进行深入分析，调查政策参与主体积极性不强的原因，从制度优化视角提出切实可行的建议。

二、“县管校聘”改革的实地调查与个案分析

教育部于2014年8月出台的《关于推进促进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》强调在义务教育阶段推进“县管校聘”制度的贯彻实施。2018年1月，广东省推出了《关于推进中小学教师“县管校聘”管理改革的指导意见》，

同年12月，《肇庆市教师“县管校聘”方案（试行）》也随之出台。

（一）“县管校聘”改革的实地调查

广宁县位于肇庆市的北部。受到城镇化影响，乡村学生大量涌入县城，全县学生的城乡分布出现大的转变。结合中小学教育数据分析可知，全县中小学学生数量呈递减趋势且往县城集聚，出现县城学校大规模、农村学校小规模的普遍现象，从而导致了更大程度的教育供求矛盾。广宁县的师生分布变化暴露了当前城乡分割的教育体制和属地化的基础教育管理体制的弊端，地处山区薄弱县，地方财政能力有限，广宁县域内教育治理与变革的需求促使其成为肇庆市“县管校聘”改革的第一批试点县，率先于2018年7月推出《广宁县关于推进中小学教师“县管校聘”管理改革的实施方案（试行）》。

教育资源是包括教育过程中投入、使用和消耗的人力、物力、财力等资源，其内容结构形式复杂，教师资源的流动也受多种因素的共同影响。为了确保研究结果的准确性，课题组根据调查对象的实际，选择分次分批、问卷访谈等多种方式相结合开展交流和互动，具体包括电话访谈、互联网交流、面对面交流等。通过向抽样学校的教师、校长及教育局工作人员发放问卷，了解广东省广宁县“县管校聘”改革的实际情况，以及教师对该政策的真实想法，审视教师在政策实施中的利益冲突和感受，以及开放性建议。通过抽取广宁县6所具有代表性的中小学（根据地理距离，以县城为中心，接着选取距离县城30分钟车程的一个辐射乡镇，最偏远的乡镇为3个抽样点，每个抽样点各选区一所中学和一所小学），分别对抽查人员进行访谈并梳理材料，分析“县管校聘”改革的堵点，在理论实践相结合的基础上提出解决方案。