巴西义务教育贫困补助政策及其对我国的启示

[摘 要]我国义务教育贫困补助政策是教育精准扶贫的主要政策之一，但在实施过程中仍然存在资金分配平均主义、财政投入渠道单一以及跟踪管理不力等问题。巴西以“助学补助金计划”和“家庭补助金计划”为依托的有条件现金转移支付政策，在精准识别受助对象、差异化设计理念和严密的监督预警以及退出机制方面形成了卓有成效的经验。我国可在坚持政府宏观调控、创新行为条件约束、建立动态评估等方面汲取借鉴巴西经验，完善义务教育精准扶贫政策，使之由“能上学”向“上好学”转变，更好发挥政策效能，提高公平性。

[关键词]义务教育；贫困补助政策；案例研究；巴西

一、问题的提出

我国实施的“两免一补”政策中，“一补”政策（即义务教育贫困生补助政策）通过现金转移方式对家庭经济困难的义务教育学生提供生活费补助，在“两免”政策成为普惠性政策之后，成为教育精准扶贫的主要政策之一。2021年，该政策总计向2175.45万名贫困生提供资助，政府财政资金投入达217.36亿元，占同期义务教育相关支出总额的37.83%[1]。“一补”政策对缓解贫困生经济压力、减少辍学起到直接作用，控辍保学效果明显。但在实施过程中，补助金额少、财政压力大以及宣传力度不够等问题依然突出[2]。因此，学界有必要对该政策给予持续研究与关注。

事实上，贫困儿童的教育问题同样受到世界范围内其他发展中国家的关注。拉美国家较早就采用有条件现金转移支付计划（Conditional Cash Transfers，CCT）对贫困家庭进行教育类现金补助，以提高贫困家庭教育投入、改善教育程度，较好的匹配了发展中国家的减贫需求。在采用该模式的国家中，巴西覆盖面最广，规模最大，成效较为显著。通过一系列项目，巴西各教育阶段贫困学生的入学率、毕业率、升学率大幅提高，贫困人口教育程度整体提高，减贫效果明显。巴西在该模式运用上积累了丰富经验，本研究拟通过典型案例分析，解析巴西义务教育贫困补助政策的制定演变、运行机制与项目配置，分析其特点及经验，以期为优化我国义务教育贫困补助政策提供经验借鉴。

二、巴西义务教育贫困补助政策的实践

（一）巴西义务教育贫困补助政策的发展历程

20世纪90年代以来，为缓解贫困对教育发展和社会公平的不利影响，巴西政府先后实施了“助学补助金计划”（Bolsa Escola）、“消除童工计划”（PETI）、“食物券计划”（Bolsa Alimentação）、“燃气补贴计划”（Auxílio Gás）、“家庭补助金计划”（Bolsa Família）等一系列贫困救助项目，通过向贫困家庭提供现金转移支付，减轻其生活负担，提高子女接受教育的意愿。这些项目先后经历了从地方试点到全国推广、从分散实施到统筹整合的发展演变过程。具体可分为两个主要阶段：

第一阶段是“助学补助金计划”阶段（1995—2003年）。“助学补助金计划”是巴西联邦政府层面最早实施的一项大规模教育CCT项目。它起源于1995年巴西联邦区、坎皮纳斯等地的地方性尝试[4]。这些城市率先对贫困家庭学生实行生活费补贴，激励他们报名入学并坚持就读。随后，里约热内卢等多个城市相继仿效，并在实践中不断完善，逐渐形成了一套较为成熟的贫困生助学补助模式。2001年，“助学补助金计划”上升为联邦政府主导的全国性项目，目标直指贫困家庭子女失学辍学问题。各地政府负责依据家庭月收入情况确定补助对象并发放补助金，联邦教育部承担统筹协调、监督评估等职责。具体做法是：针对人均月收入低于最低工资一半的贫困家庭，政府按月向其6-15岁在校子女每人发放15雷亚尔补助金，每户每月最多补助3名子女，补助发放的前提条件是子女月出勤率不低于85%。项目实施三年来，已有98%的贫困家庭、约860万贫困学生直接受益，有效缓解了贫困家庭教育支出压力，稳定了贫困学生的在校就读行为。

第二阶段是“家庭补助金计划”阶段（2003年至今）。进入21世纪，为进一步提高扶贫政策的科学性、针对性和有效性，巴西政府于2003年启动了以家庭为单位的综合性反贫困项目“家庭补助金计划”，将多项分散实施的贫困救助政策和措施进行了有机整合，实现了资源的集中统筹使用。其中，“助学补助金”、“消除童工”等多个教育扶贫项目被纳入其中[5]，与其他生活、就业等领域的扶贫措施协同配套，共同发力，形成了全方位立体化的贫困救助网络，标志着巴西反贫困事业进入了一个新的发展阶段。“家庭补助金计划”在延续“助学补助金”等既有项目经验的基础上，进一步聚焦特困家庭，并对补助对象资格认定、资金标准、发放条件等进行了细化完善。如将补助对象的家庭人均月收入标准降至最低工资的四分之一[6]；实行“基本补助+可变补助”的梯度式补助标准；将领取补助的条件性要求扩展至接种疫苗、孕产妇产前检查、成人接受职业技能培训等方面，并对违规行为设置了严格的惩戒机制。同时，还着力加强项目的公平性和透明度，利用Cadastro Único等大数据平台实现补助对象的动态管理，有效防范了违规违纪行为。目前，“家庭补助金计划”已成为巴西反贫困领域覆盖面最广、受益人口最多的旗舰项目和重要政策工具，对减少贫困，特别是减少贫困代际传递发挥了不可替代的关键作用。

（二）巴西义务教育贫困补助政策的资金来源

资金投入是教育扶贫政策得以有效实施的物质前提。对巴西义务教育贫困补助政策的考察表明，其资金来源呈现出鲜明的多元化特征，形成了以政府投入为主导、多渠道筹措的投入格局。这种模式一方面有赖于较为完善的制度保障机制，另一方面则得益于政府与社会的通力合作。

第一类资金是政府财政拨款，这是巴西贫困生补助资金的核心来源[7]。从投入方式看，财政性资金主要包括两类：一是专项补助资金，由联邦、州、市三级财政按比例分担。例如，1996年颁布的第9424号法律明确规定，联邦政府要将国家财政收入的18%用于教育事业，而州、市政府则须将税收收入的25%投入义务教育领域，其中一部分专门用于帮扶贫困学生[8]。二是从整体教育预算中划拨，纳入义务教育财政专项资金范畴统筹安排。两类资金的投入比例都有明确的法律依据，保证了投入的持续性和稳定性。这种立法先行、明确责任的制度化投入安排，为贫困生补助提供了坚实的物质基础。作为财政资金投入的“压舱石”，必须发挥好主渠道作用，但单纯依靠有限的政府投入，很难满足日益扩大的资金需求，因此有必要拓展其他筹资渠道。

第二类是国际组织资金援助。为进一步扩大贫困生补助覆盖面，提高补助标准，巴西政府积极争取国际金融组织和援助机构的资金技术支持。如世界银行先后两次为"家庭补助金计划"提供贷款，累计金额达286.95亿美元，极大提升了项目实施规模和效果[9]。这些外部资金在一定程度上弥补了巴西财力不足的缺口，有助于提升补助政策的可持续性和影响力[10]。但需要指出的是，外部援助资金终究带有权宜性和不确定性。过度依赖外部援助，一旦撤资很可能给项目实施带来冲击和波动。因此，在重视和用好国际援助的同时，更要注重发挥自身力量，将其视为常态化投入机制的有益补充，而非可以完全依赖的“救命稻草”。只有审慎对待，才能在利用外部资源和自身造血之间达成平衡。

第三类是社会捐赠。除政府投入和外部援助外，巴西还注重发挥社会力量在贫困生资助中的积极作用。通过税收优惠政策鼓励，一些企业、社会组织投身教育扶贫，或设立专项助学基金，或开展“一对一”助学活动，为贫困地区学校改善办学条件，为品学兼优的贫困学生提供生活和学习补贴。社会捐赠与政府财政投入共同发力，在一定程度上形成了教育扶贫投入的“双轮驱动”，有利于汇聚全社会力量营造良好的扶智助学氛围。但目前社会捐赠在贫困生补助总投入中的占比还较为有限，如何进一步完善捐赠激励政策，调动更多社会力量参与，最大限度发挥社会捐赠的作用，还有待进一步探索。

（三）巴西义务教育贫困补助政策的实施效果

首先，贫困生补助政策有效降低了义务教育失学辍学率。自20世纪90年代中期开始实施“助学金计划”以来，巴西贫困家庭子女失学辍学现象明显改善。据统计，该计划实施头三年，已有98%的贫困家庭、约860万适龄儿童直接受益，贫困家庭子女入学率大幅提升，辍学率显著下降[11]。2003年升级为“家庭补助金计划”后，随着补助规模和力度的不断加大，义务教育巩固率进一步提高。时至2014年，得益于持续稳定的补助政策，巴西小学净入学率已达到98.5%，初中阶段也达到87.3%，基本实现了义务教育普及[12]。可以说，教育救助政策在很大程度上遏制了因贫致学、因学致贫的恶性循环。

其次，贫困生教育水平得到明显改善。贫困生补助政策通过发放“助学金”，直接减轻了贫困家庭教育支出负担，提高了贫困子女接受教育的意愿和机会。实证研究表明，获得补助的贫困家庭子女在入学率、出勤率等方面明显好于未获补助的贫困生。补助政策的实施也带动了贫困地区教育投入和办学条件的改善，间接提升了教学质量。补助款项的有效使用，使得贫困生在校学习时间延长，完成学业的比例提高。良好的义务教育为他们接受后续教育奠定了基础。据统计，1995年参加高考的贫困家庭考生仅占总数的8%，2005年这一比例已升至23%。贫困家庭子女平均受教育年限也有显著提升。可见，教育救助在一定程度上拓宽了贫困子女的发展空间，为贫困家庭的代际发展积累了人力资本。

再次，贫困补助与行为干预相结合，发挥了“扶志”作用。巴西的贫困生补助政策设置了严格的领取条件，将获得补助与接种疫苗、定期体检、参加课后延时服务等义务捆绑在一起，倒逼家长重视对子女健康和学习的投入。同时，补助对象认定还与父母参加职业培训挂钩，促使成年贫困人口提升就业技能。可以说，这种“授人以渔”的理念，在“输血”的同时注重“造血”，在物资救助和精神激励之间找到了平衡点，激发了贫困群体改变现状的内生动力，为阻断贫困代际传递打下了坚实基础。

最后，教育扶贫与其他领域扶贫措施相互配合，形成综合效应。“家庭补助金计划”在整合多项社会救助政策的基础上，将教育、健康、营养等领域扶贫措施有机结合，促进了贫困儿童青少年身心全面发展。同时，教育扶贫在改善贫困家庭经济状况、缓解社会不公平等方面也发挥了重要作用。世界银行的评估报告指出，得益于长期稳定的贫困救助，巴西的贫困发生率从2003年的24%降至2014年的7%，近三分之一的降幅归功于“家庭补助金计划”[13]。贫富差距不断缩小，基尼系数从2001年的0.596下降到2014年的0.514[14]。扶贫与扶智、济困与助学互为因果、良性循环，教育在其中发挥了不可或缺的支撑和先导作用。

三、巴西义务教育贫困补助政策的特点

巴西的义务教育贫困补助政策与我国的“一补”政策具有一定共性，比如都以提升贫困人口的人力资本为目标，经费都来源于基于公共经费的财政拨款，都直接以现金的形式补贴受助对象，但巴西的CCT计划日趋完善，也形成了一些特点：

（一）精准定位、动态管理的补助对象和认定机制

我国对贫困生资助采取个人申请认定的方式，即对已建档立卡的贫困家庭，由学生自愿提出申请，供专门机构审核认定。但由于申请户主多为文化程度偏低的农村人口，不熟悉网络等现代化工具，往往不了解相关政策，无法自主申请。因此，过程中需要基层教师或社区工作者告知政策，协助填写材料。这种自下而上方式避免了资金浪费，按需申请，但操作复杂，效率较低，且部分贫困生因信息滞后而可能被漏失在外。相比较而言，巴西“家庭补助金计划”项目所采取的锚定机制以统一注册系统（Single Registry）中家计调查的结果作为锚定目标群体的依据。统一注册系统指的是一套保持信息动态更新的巴西贫困人口普查数据库系统。这一做法可以从经济收入、子女就学情况等多维度精准筛选全国范围内符合条件的贫困家庭，程序化和信息化的方式既提高了效率，还可以防止重复或漏失，便于核查。但是，该项目的实施范围受到财政预算的限制。由于巴西贫困人口基数庞大，名额难免显得有限，难以满足实际需求。各地之间为争取额度指标，受益资格取得还受地区配额影响[15]。2009年国际金融危机后，巴西贫困问题加剧，政府因此增加财政支持，将“家庭补助金”受助户数扩大至1290万家。近年来，随着国际社会对公平问题的持续关注，这类有条件现金转移支付计划的减贫举措获得了更多国际组织的资助。同时，巴西政府也在加大力度消除绝对贫困，该项目国内影响力日益提升。自实施以来，其目标群体也基本维持稳定。