以法治精神推动学前教育政府责任的落实

［摘要］学前教育是世界各国共同关注的伟大事业。《中华人民共和国学前教育法》的颁布是我国学前教育事业发展的重要法治保障。该法对政府发展学前教育的责任作了明确的规定。政府是发展学前教育的责任主体，其学前教育价值观会影响学前教育的决策和对学前教育的推进。政府应加强对学前教育的价值引领，加大对学前教育的投入，尤其应保障教师的地位和待遇。建立行之有效的学前教育体制机制，确保学前教育健康运行，也是政府对学前教育的重要责任。政府的履责状况将对学前教育质量产生重要的影响，也必将受到儿童发展的检验，受到时代和历史的检验。

［关键词］《中华人民共和国学前教育法》；政府责任；投入；体制机制

人类生育，是为了自己的繁衍和进步。养育儿童是人类自身重要的责任。教育是人类天然的义务和责任。学前教育是随着社会的发展进步而不断创新和超越的。因此，为儿童提供与社会发展相适宜的环境，尤其是为儿童创造适宜的教育条件，是全人类共同的责任。国际社会为儿童的成长和发展进行了不懈的努力，从《儿童权利宣言》《儿童权利公约》及其他发展学前教育的文件和倡议，到各国政府为儿童的健康成长所作的努力，都说明了人类在努力履行培育儿童的义务。培育儿童是给人类带来希望的工作，也是一项与社会发展进步紧密相关的责任。童年生活会在一个人的心灵深处留下终身的印记，影响人一生的发展。当今天的儿童长大成人，他们会审视我们这些成人——官员、家长、教师及其他社会成员是否为他们尽力了，他们会对我们的努力作出判断，他们也会理解我们的努力与他们的成长的关系，甚至我们的努力与他们所能作出的社会贡献之间的关系。因此，我们的工作会接受后置评判，下一代会判断我们是否尽力了，是否合格了。为了儿童的健康成长，我们需要自觉行动起来，也需要外在的监督和鞭策。《中华人民共和国学前教育法》（以下简称《学前教育法》）将为我国的学前教育开辟更加广阔的道路，引领学前教育事业走向健康持续发展的轨道。本文将谈谈对《学前教育法》中政府落实学前教育责任相关法条的认识。

一、学前教育发展中的现实问题呼唤依法治教

我国拥有世界上最庞大的学前教育体系，截至2023年，我国幼儿园达27.44万所，学前教育在园幼儿达4 092.98万人，学前教育入园率达91.1%，学前教育专任教师达307.37万人。[1]这充分体现了中国为学前儿童的发展所作的努力。从一个学前教育大国走向学前教育强国是几代幼教人的梦想，也是广大人民群众的期盼。学前教育的发展与社会经济发展、文化发展、人口发展等因素紧密相关，在现代社会，法律体系也是影响学前教育发展的重要因素。建立和不断完善学前教育法律体系，夯实学前教育法治保障，完善和强化学前教育体制和机制，不断推动政府全面落实学前教育责任，是以国家意志来规范和监督政府落实学前教育责任，是未来学前教育持续健康发展的重要保障和关键举措。《学前教育法》的颁布，将有力推动学前教育依法治教的进程，有力监督政府落实发展学前教育的责任，有力推动学前教育普及普惠、安全优质发展，有力强化全民的学前教育法治意识。

发展学前教育必须坚持问题导向。我国的学前教育几经波折，“入园难”“入园贵”及“质量低”曾是困扰学前教育的三大问题。[2]经过十多年的努力，这些问题得到了一定的缓解或基本得到解决，但如何防止新的问题的产生？如何从根本上为学前教育的健康发展创造条件？这就要求我们深入分析问题并找到产生问题的根源。因此，发展学前教育必须坚持问题导向。[3]要深入学习和领会党的二十大精神，充分认识到问题是时代的声音，要增强问题意识，聚焦实践遇到的新问题、改革发展稳定存在的深层次问题、人民群众急难愁盼问题，并不断提出能真正解决问题的新理念、新思路、新办法。[4]发展学前教育也需要不断发现问题、分析问题并努力解决问题。纵观我国的学前教育发展历程，有艰难爬坡、奋力前行的阶段，也有深陷困境、止步不前的阶段，学前教育的发展可以说是曲折前行。

为什么要关注学前教育发展中的重大问题？如何避免学前教育事业大起大落、重蹈覆辙？如何避免学前教育面临重大问题时，投诉无门，申诉无据，制约力不足？如何保障学前教育持续稳定发展？解决这些问题，需要坚持系统观念。党的二十大报告指出：万事万物是相互联系、相互依存的。只有用普遍联系的、全面系统的、发展变化的观点观察事物，才能把握事物发展规律。[5]我们要善于通过历史看现实、透过现象看本质，把握好全局和局部、当前和长远、宏观和微观、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的关系，不断提高战略思维、历史思维、辩证思维、系统思维、创新思维、法治思维、底线思维能力，为前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进党和国家各项事业提供科学思想方法。我们要学习和领会党的二十大精神，要系统分析学前教育发展中出现的各类问题，从国家、民族未来发展的长远眼光出发，深刻理解发展学前教育的战略价值，深刻理解学前教育发展的核心是完善体制机制，落实政府责任，根本的制约因素是法律制度，要努力用法治思维去思考和规划学前教育的未来。

二、重构学前教育价值观

学前教育价值观是影响政府学前教育决策的重要因素，会对学前教育的持续发展产生深刻的影响。学前教育价值观源于对儿童和童年的认知，如果不理解儿童身心发展的规律，看不到童年对整个人生的意义，就很难理解学前教育的必要性，很难产生正确的学前教育价值观。学前教育价值观会影响人们对学前教育的认识、态度和采取的行动。学前教育的任何波动背后都能找到价值观的影子。曾经在一些人的心目中，学前教育是关于小孩的事，不如中小学教育重要，更不如其他社会事业和经济发展重要，可以放一放，等一等，松一松。甚至有的领导认为，自己幼年也没有接受过学前教育，不也做领导了。殊不知，时代变了，教育变了，社会对人才的要求变了。接受学前教育，有一个幸福而有意义的童年，有一个美好的人生起点，积累有益终身的基本经验，是时代的呼唤，是家长的要求，是儿童的权利。[6]

幼儿期的发展十分强劲，同时又最脆弱，极易受到伤害，各种风险（贫困、被忽视、毒性压力、暴力等）对儿童产生的负面影响常常造成无法挽回的后果。学前教育可以改善幼儿的经历，促进幼儿的发展，[7]“预防永远好于干预”，“早期教育和保育是对国家财富进行的投资”，“我们最大的财富是我们的人力资源”，“孩子是国家最宝贵的资源”，“投资于儿童就是投资于未来”，“发展学前教育就是构筑国家财富”，这是国际社会共识，也是各国发展高质量学前教育的动员令。

联合国教科文组织2015年度会议指出，幼儿生命中的最初几年是为其设定正确发展轨道的最佳机会。[8][9]幼儿期是高度敏感的时期，7岁之前，特别是出生后的头三年是大脑发育的关键时期，也是可塑性最大的时期，幼年的各种经历为健康、学习及行为设定的轨迹，可能会贯穿人的一生。[10]学前教育的核心价值是促进儿童健康成长，为后继发展打基础，并对人的终身发展产生影响。因而，让儿童接受优质的学前教育，不仅符合所有人的利益，更直接关系到千家万户的切身利益，同时也满足了人民群众对优质教育的渴望，并且对国家和民族的未来具有深远影响。

经过研究我们发现，早期干预项目可以进一步优化儿童大脑结构，包括能力的形成，在未来会带来更显著的生产力的提升。但是整体的回报是呈边际效率递减的，也就是投资得越早，回报率越高。[11]美国诺贝尔经济学奖获得者赫克曼教授强调，对抚养方式和抚养环境的投资，从幼儿阶段就可以进行，尤其是对生活在不利家庭养育环境的弱势儿童进行投资，在世界各地都可以看到非常高的回报率。[12]赫克曼教授认为，成年人的成功与失败都可以追溯到其幼年、少年时代。贫困对人的大脑发育、健康、认知能力、个性特征都有长期的负面影响。同时，个人适应社会需要的健康体魄、学习能力、自尊自信的人生态度、坚毅自律的意志品质等，都有其自然形成的敏感时期和关键时期，错过了，容易在未来学业和就业的竞争中处于不利地位。因而在设计社会经济政策的时候，应该关注成本收益分析方面的证据并且从整个生命周期的角度来规划投入。赫克曼等通过准实验设计的方式从教育补救服务、儿童福利花费、司法费用和儿童终生的收入水平四个方面考察学前教育对贫困儿童的影响。结果表明，学前教育的收益远远超过投入，在考虑通胀因素影响的情况下，对亲子中心每投入1美元，15～18年后所获得的收益是7.14美元，其中幼儿及其家庭获得的收益是3.29美元，社会获得的收益是3.85美元，并且社会收益全部来源于政府行政、司法开支的减少。[13]

正如联合国教科文组织前总干事马约尔所言：“我们留下一个怎样的世界给儿童，很大程度上取决于我们给世界留下怎样的儿童。”西方国家高度重视学前教育，有些甚至把学前教育看成看不见的、保护未来的“军队力量”。例如，美国《先行计划法》《儿童保育与发展固定拨款法》《美国2000年教育目标法》《不让一个孩子掉队法》等法案，甚至《国防授权法案》都强调了早期教育对于儿童、家庭和国家的重要性，体现了抢占未来至高点的新智慧，充分体现了国家发展早期教育的决心和意志。

OECD（经济合作与发展组织）报告指出，儿童生命的最初几年是其关键的“发展窗口”，包括情感、社会交往、语言和认知等贯穿人们一生学习和生活的重要能力的发展速度都在学龄前达到顶峰，强势开端能够为生命的后续阶段带来更好的收益。[14]OECD的研究表明，在所有影响PISA（国际学生评估项目）得分的变量中，学龄前的受教育年限是PISA成绩最强的预测因素。因此，从幼年开始的包容和公平的优质保育和教育奠定了人们一生学习和幸福生活所需要的能力基础。

因此，要从根本上改变学前教育价值观，首先要改变儿童观。《学前教育法》指出：“学前教育应当落实立德树人根本任务，培育社会主义核心价值观，继承和弘扬中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化，培育中华民族共同体意识，为培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人奠定基础。”儿童是未来社会的创造者和建设者，有自己的权利和需要，他们需要一个开放、包容、接纳、鼓励和支持的童年生活环境，他们需要从小接受适宜的教育。[15]对学前儿童的教育不只关系到学前儿童的现在，还关系到他们的未来；不只关系到儿童本身，还关系到家庭的福祉；不只关系到家庭，还关系到社会主义事业的推进，关系到国家和民族的未来。[16]

三、全面落实政府对学前教育投入的责任

《学前教育法》指出：“国家建立健全学前教育保障机制。发展学前教育坚持政府主导，以政府举办为主，大力发展普惠性学前教育，鼓励、引导和规范社会力量参与。”“国家推进普及学前教育，构建覆盖城乡、布局合理、公益普惠、安全优质的学前教育公共服务体系。”由此可见，保障学前教育发展是国家意志，发展学前教育是国家事务，国家是推动学前教育发展的根本力量，政府承担了保障、举办和管理学前教育的重要责任。《学前教育法》指出：“学前教育是国民教育体系的组成部分，是重要的社会公益事业。”学前教育是落实国家教育方针的起始和重要部分，是为培养德智体美劳全面发展的社会主义事业的建设者和接班人奠基的重要环节。只有充分发挥政府作用，才能保证学前教育的公益属性，才能全面落实学前教育普及普惠、安全优质发展的重大使命。[17]

政府对学前教育的核心责任是加大投入。“幼儿教育的发展受到多种因素的影响，其中的核心因素是政府的支持和投入。政府的投入对于幼儿教育物质条件的改善、师资队伍的稳定、幼儿教育质量的提高有重要的作用。”[18]要建立覆盖城乡、布局合理、公益普惠、安全优质的学前教育公共服务体系，政府投入是基础和保证。首先，普及学前教育有赖于政府精心规划和布局，让广大人民群众的孩子能在家门口上有质量的幼儿园。政府是普及学前教育的核心力量。任何地方学前教育资源的缺乏一般与政府的规划和投入不到位有关。其次，普惠意味着让人民群众享受能负担的、有质量的学前教育服务。这就要求建立合理的学前教育成本分担机制，充分发挥政府投入的保障作用。再次，安全是广大群众关心的重大问题，也是政府特别重视的问题。安全是一个系统而复杂的问题，同样依靠投入来保障。儿童安全的保障，一方面在于加大对基本房舍、设施的投入，消除安全隐患，另一方面是要加大对教师和安保人员的配备。尤其是要确保合格教师的配备，让教师能获得有尊严的收入。最后，优质是对学前教育的品质要求，优质的前提是安全，不安全的幼儿园永远不会出现优质的学前教育。实现高质量发展是学前教育的重要追求，也是国家建设高质量教育体系的要求。影响学前教育质量的因素有很多，关键的是教师，有高尚师德和扎实专业素养的教师队伍是学前教育高质量发展的重要支撑。在基本房舍条件具备的情况下，决定幼儿教育质量的因素是幼儿教师队伍。而决定幼儿教师队伍质量的又是幼儿教师薪水的竞争力，也就是幼儿教师的报酬与他们付出的劳动的比值，幼儿教师的薪水与其他教育阶段的教师或社会其他行业的薪水的比值。不合理的比值会使优秀教师流失或使优秀教师的工作积极性和创造性丧失。[19]因此，要关注教师的地位和待遇，加强教师队伍建设，重点加大对教师队伍的投入。