幼儿园教师待遇保障的逻辑遵循、困境检视与立法保障

*基金项目：北京师范大学教育学一流学科培优项目“面向教育现代化的普惠性学前教育高质量发展研究”（YLXKPY-XSDW202209）

**通信作者：洪秀敏，北京师范大学教育学部教授，博士生导师

［摘要］建设一支高素质善保教的幼儿园教师队伍，是新时期党和国家的重要战略。长期以来，我国幼儿园教师法律身份不明、整体工资收入水平低、五险一金缴纳不足、城乡地区待遇水平差距大等问题突出，严重影响队伍稳定性与职业吸引力，亟待立法破解。为此，完善幼儿园教师待遇保障的法律体系应进一步凸显幼儿园教师具有公共性的专业人员定位，制定、完善工资定价制度并明确最低工资标准，明确五险一金足额足项缴纳的立法规定与法律责任，完善农村幼儿园教师待遇保障机制。

［关键词］学前教育立法；幼儿园教师；待遇保障

人生百年，立于幼学。学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，建设教育强国必须从推动学前教育高质量发展抓起。2023年8月28日，《中华人民共和国学前教育法（草案）》（以下简称《草案》）提请十四届全国人大常委会第五次会议初次审议，标志着学前教育加速迈进“有法可依”新时代。

党的二十大报告指出，要培养高素质教师队伍，弘扬尊师重教社会风尚。教师是教育发展的第一资源，是教育事业发展的基石，建设一支高素质专业化的幼儿园教师队伍是新时期党和国家的重要战略。在教师队伍建设的若干环节中，教师待遇保障是影响教师队伍活力和稳定性的关键因素，是学前教育立法的重要内容。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视教师队伍建设，尤其是教师待遇保障工作。2018年，习近平总书记在全国教育大会上讲话强调，教育投入要更多向教师倾斜，不断提高教师待遇，让广大教师安心从教、热心从教。[1]2022年4月，教育部等八部门印发《新时代基础教育强师计划》，强调应当深化教师职称改革，完善岗位管理制度，加强教师工资待遇保障。教师待遇保障是旨在维护与提高教师待遇方面的各项合法权益，能够对教师工资、社会保险及福利、职称评定、评先评优以及培训等各项待遇起到保护与支持作用的政策制度安排，具体包括工资性收入制度、社会保障制度和专业发展制度。[2]为进一步加强幼儿园教师队伍建设，切实做好幼儿园教师待遇保障工作，学前教育立法就幼儿园教师工资收入、社会保险、评优评先、津贴补贴等方面做出了相关规定，回应了外部政策和事业内部的发展需求，为“幼有所育”迈向“幼有优育”提供了制度保障和政策支持。

一、立法强化幼儿园教师待遇保障的逻辑遵循

立法强化幼儿园教师待遇保障是促进学前教育高质量发展的重要举措，是新时代我国推进教育治理体系现代化和幼儿园教师队伍建设的必然产物。从法治要求回应、制度变革呼唤、实践困境破局等多维度来看，立法强化幼儿园教师待遇保障均具有必要性和紧迫性。

（一）法治逻辑：依法治教是推进教育治理体系现代化的重要抓手

加强教育法治建设是推进教育治理体系和治理能力现代化的重要抓手，加快推进学前教育立法是教育法治建设的重要内容。[3]

首先，教育运行的法治化是教育治理体系的鲜明特征。依法治教体现了我国保障社会公平正义和人民权利的制度优势，教育治理体系和治理能力现代化需要用法治来引领、以法治为保障、靠法治来奠基。法律的完善保证了教育重大改革于法有据，确保教育改革在法治的轨道上推进。如《中华人民共和国教师法》中有关中小学教师工资参照标准及法定增长的相关规定便为解决教师地位和待遇问题提供了基本原则与基本依据，为教育改革发展开拓道路并保驾护航。[4]其次，学前教育高位法的空白难以满足教育治理体系和治理能力现代化的基本要求。当前，各级各类教育均逐步出台相关法律，如《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国高等教育法》，然而与其他各级各类教育相比，学前教育领域长期缺乏高位法，有关幼儿园教师待遇保障的法律规定散见于《中华人民共和国教师法》和学前教育地方立法中。而《中华人民共和国教师法》对幼儿园教师待遇保障的规定涵盖在中小学教师待遇保障中，学前教育经费投入和幼儿园教师待遇保障的主体责任难以落实，教师工资增长机制难以建立。且现有学前教育地方立法中对幼儿园教师待遇保障的有关规定不尽相同，保障力度不一，学前教育高位立法意味着学前教育在国家层面有法可依，明确了幼儿园教师待遇保障中的权责关系，有助于建立清晰的管理体系，提高学前教育管理效率，使得幼儿园教师待遇保障在法律层面上有了更强的保障和监管力度。最后，学前教育立法应当回应广大幼儿园教师群体的利益关切。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调各方参与的民主立法原则，因此现代教育法治体系构建应当囊括多元利益主体，激发各方活力。幼儿园教师是学前教育活动的直接参与者，而待遇权益保障则是广大幼儿园教师群体最为关心的问题。教育治理变革与学前教育立法的出发点是“办好人民满意的教育”，形成和完善“幼有所育”到“幼有优育”的教育生态，其伦理基础与价值导向是“善治”。[5]因此学前教育立法工作应当充分凸显人本性、稳定性和保底性，将完善幼儿园教师待遇保障作为法律制度优化与教育治理长效机制建设的关键点。[6]

（二）制度逻辑：教育强国建设对幼儿园教师待遇保障提出新要求

强国必先重教，重教必须尊师。加强教师队伍建设是建设教育强国的基础性工作，建设高素质专业化的幼儿园教师队伍是学前教育发展的基础，是办好人民满意的教育的关键，是提升学前教育质量的重要抓手，而提高幼儿园教师整体待遇是构建幼儿园教师发展保障体系的重要一环。

习近平总书记在二十届中央政治局第五次集体学习时强调，坚持把高质量发展作为各级各类教育的生命线，加快建设高质量教育体系。[7]在教育强国战略的推进及高质量教育体系的建设过程中，伴随着政策制度的调整和事业发展矛盾的变化，幼儿园教师待遇保障体系建设面临新的挑战与机遇。一方面，高质量学前教育体系对幼儿园教师队伍整体水平提出更高要求。高质量发展指向高质量、高稳定和高效率的供给体系建设，对幼儿园教师队伍建设而言，高质量发展的战略要求则指向了高素质、高稳定、有活力的幼儿园教师队伍。尽管影响幼儿园教师职业吸引力的因素很多，但当前而言幼儿园教师待遇仍是最重要的因素之一。当前学前教育培养层次及准入门槛提高，而现有薪酬体系对高素质人才吸引力不大，要想让更多优秀人才乐教善教，必须以切实提高幼儿园教师待遇为突破点。另一方面，教育体系的变革必然伴随着教育经费投入和教师待遇标准的变更。随着我国教育经费投入的不断加大和经费投入结构的不断优化，教师队伍建设作为教育经费投入的重中之重被予以优先保障。近十年，我国教育经费各项支出中，一半以上用于教师工资待遇。[8]学前教育作为终身教育的开端，在资源分配调整中应当得到更有针对性的关注。因此，教育强国战略与教育体系的整体变革均要求幼儿园教师待遇获得立法保障。

（三）实践逻辑：立法是我国幼儿园教师待遇保障顽疾的破解之道

在党中央的高度重视下，近十余年来，我国幼儿园教师队伍建设取得了显著成效。然而长期以来，幼儿园教师待遇保障政策不完善，导致幼儿园教师招聘留职困难，不仅难以吸引优秀毕业生和年轻教师进入行业，也难以留住从教经验丰富的优秀教师，极大地影响了我国幼儿园教师队伍的吸引力与稳定性。此外，受新生人口变动和教育资源配置的影响，幼儿园教师总体需求规模逐步下降，教师编制呈现缩减趋势，幼儿园教师队伍结构面临调整。一方面，这将导致竞争的加剧，一些培养层次较低的毕业生“毕业即失业”；另一方面，编制的缩减伴随教师准入门槛的提高，但现有待遇保障体系对高素质人才吸引力不强，学前教育面临新教师“进不来”，幼儿园“招不到”的困境。幼儿园教师队伍待遇保障不足的问题在新的发展时期已对幼儿园教师队伍建设和学前教育的深化改革产生了深刻影响，立法保障幼儿园教师待遇成了实践的呼唤与必然选择。

幼儿园教师待遇保障立法根源于实践问题，服务于实践改进，并在实践中经受检验。客观来讲，我国对幼儿园教师待遇保障的立法探索，不仅具有一定理论基础与实践积累，而且在政策方面已出现转向，成了学前教育改革的某种趋向。作为国内较早颁布的地方法案，《北京市学前教育条例》（2001）对从业人员资质等进行了规定，但并未提及工资薪酬等教师待遇的有关保障。此后，江苏省（2012）、安徽省（2014）、天津市（2016）、浙江省（2017）、辽宁省（2017）等多省市的学前教育条例则逐渐增加了对教师待遇保障的规定，并在社会保险、津贴补贴等方面进行了不同程度的细化，然而这些省市尚未明确损害教师合法权益应承担的法律责任。2022年，上海市颁布《上海市学前教育与托育服务条例》，在工资收入、社会保险及住房公积金、职称评定、津贴补贴等方面进行了详细规定，并明确了侵害教师合法权益应承担的法律责任。可以看到，随着各地立法进程的推进，地方学前教育条例中对幼儿园教师待遇的保障力度不断加强，法律手段不断细化，执法的可行性更高，为学前教育高位法提供了实践基础，对长期以来存在的幼儿园教师待遇难保障问题提供了破解之道。

二、当前我国幼儿园教师待遇保障的现实困境

完善的待遇保障制度不仅关系到广大幼儿园教师的切身利益，更涉及学前教育事业的健康发展。党的十八大以来，在党中央的集中领导下，各地积极探索学前教育师资保障机制，改善幼儿园教师待遇，我国幼儿园教师的地位和工资待遇稳步提升，幼儿园教师职业吸引力不断提高。但同时应当看到，由于法律的长期缺位，幼儿园教师待遇保障还存在着体制机制不完善、公平均衡难实现等问题。

（一）学前教育高位法长期缺位，幼儿园教师法律身份不明

长期以来，我国学前教育高位法处于缺位状态，幼儿园教师法律身份模糊，地位不明确，处在法律边缘，幼儿园教师待遇保障相关法律与监管体系不完善，教师权益被侵害事件时有发生。

一是学前教育高位法长期缺位，现有法律体系覆盖范围有限，难以为幼儿园教师待遇保障提供充分法律依据。一方面，教育领域相关法律缺少对幼儿园教师群体的针对性关注。现行《中华人民共和国教育法》将幼儿园教师与普通中小学、职业中学、成人初等中等教育机构、特殊教育机构以及其他教育机构的教师统称为“中小学教师”，全文均以“中小学教师”统一表述，除对教师资格的规定外，无针对幼儿园教师的专门保障性规定。尽管在2021年《中华人民共和国教师法（修订草案）》的征求意见稿中，幼儿园教师从中小学教师群体中被单独列出，但由于我国幼儿园办园体制的多元性和教师身份的复杂性，现行的教育法律法规的部分条款在学前教育阶段并不适用或未得到落实，幼儿园教师长期被忽视或被排除在中小学教师及其待遇保障政策制度之外，其待遇水平及生存状况依旧堪忧。[9]另一方面，学前教育领域的政策法规虽对幼儿园教师待遇保障做出相关规定，但缺乏专门高位法的制度保障，法律效力较低，行政约束力有限。如《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》和《“十四五”学前教育发展提升行动计划》先后明确提出保障幼儿园教师待遇的具体条款，要求各地统筹工资收入政策与经费支出渠道，保障教师工资及时足额发放、同工同酬。但因缺乏对违反相关条款的法律后果的规定，已有督导问责机制对教师待遇保障落实情况的强调不足，难以切实保障幼儿园教师合法权益，导致幼儿园教师对当前薪酬待遇保障的满意度仍较低，多数教师认为工资定价不合理，与工作内容不相匹配。

二是幼儿园教师具有公共属性的专业人员身份不被认可。一方面，《中华人民共和国职业分类大典》明确了幼儿园教师的专业技术人员身份。除了考取专业证书的基本要求外，幼儿园教师工作需要较高专业素养与情感投入，儿童早期的独特身心发展规律不仅要求教师具备丰富的教育知识和技能，更要求教师关注每名幼儿的发展与需求，为幼儿提供个别化差异化的支持与指导。另一方面，幼儿园教师的身份具有公共属性。学前教育是重要的社会公益事业，是公共产品属性趋强的准公共产品。[10]而学前教育责任的重担由教师承担，且学前教育的公共产品属性决定其必须通过教师的特殊劳动才能实现。因此，幼儿园教师在为幼儿个体提供高质量保育和教育的同时，也承担着社会责任，对于社会的发展和进步起着至关重要的作用。然而，由于学前教育对个体发展影响的成效相对滞后，社会对幼儿园教师的认知存在偏差，尊重程度不高，其职业特性的公共属性并没有像中小学教师一样得到足够的重视和支持，其工作价值被严重低估，这也成了导致幼儿园教师待遇长期处于较低水平的重要原因。

三是现有政策法规中对不同身份、不同性质园教师待遇保障的规定不明确，导致地方政府在待遇保障政策落实过程中存在认知偏差。现行教育法律及政策中，对“幼儿园教师”的界定及外延通常指公办园教师，尤其是公办园在编教师。广大非在编教师在工资收入、职称评定、培训机会等一系列待遇保障中则长期处于边缘地位。