超大城市普惠性学前教育资源配置空间公平研究

［摘 要］ 我国学前教育在快速发展的同时，不平衡不充分的矛盾依然比较突出，尤其是超大城市的优质普惠性幼儿园资源紧张问题。如何通过合理配置资源缩小区域之间学前教育发展差距是超大城市治理中的难题。本研究对成都市12个中心城区850个普惠性幼儿园，运用高斯两步移动搜索模型测量幼儿园可达性，并结合教育基尼系数和SE指数测算成都市学前教育资源空间公平程度。研究发现超大城市学前教育资源可达性在空间上分布差异较大，具体表现为主城区和各区县行政中心附近资源可达性高，区县交界处资源可达性低；主城区教育基尼系数和SE指数高于非主城区，在一级普惠性幼儿园分布上更为明显。因此，本研究建议应尊重人口持续向超大城市集聚趋势，重点考虑人口流动路径，建立健全人口导向的学前教育资源配置制度，逐步降低随迁子女的入园门槛，完善探索教育经费 “钱随人走”制度体系，统筹优质资源，优化幼儿园布局，推动学前教育向幼有优育提升。

［关键词］ 普惠性学前教育；空间公平；可达性；资源配置；超大城市

一、问题提出

我国超大城市以1.36%的土地承载了全国10.38%的人口，①如何把家门口的幼儿园办好是超大城市治理中的难题，也是群众最关心的问题。习近平总书记强调要促进教育发展成果更多更公平惠及全体人民，以教育公平促进社会公平正义。超大城市普惠性学前教育优质均衡发展的基础和关键是教育资源配置的空间公平。[1]2023年我国普惠性幼儿园覆盖率达到90.81%，[2]幼儿园总体呈现过剩态势。[3]超大城市现行划片就近入学的政策虽然在一定程度上保证了学前教育入学权的平等，[4]但不同学区办园质量、教学资源的巨大差异，以及流动人口随迁子女的就读门槛，使得超大城市优质普惠性幼儿园“一位难求”。面对超大城市人口发展新常态， “幼有所育”到“幼有优育”的实现必须以需求导向，优化学前教育资源的空间配置是关键抓手和应首要解决的问题。

围绕学前教育资源配置空间公平，现有研究主要集中在两个方面：一是对学前教育资源配置空间均衡的技术测量，研究者运用GIS技术对幼儿园空间布局合理性进行技术分析，[5]发现尽管我国学前教育公益普惠性水平不断提高，但总体水平依然偏低，且区域、城乡差异显著。[6][7][8][9][10]通过对上海、北京等地学前教育资源配置的考察，发现学前教育供需关系存在“失配”和“错位”现象，[11][12][13]城市内部资源差异明显，优质资源缺乏且集中分布在主城区，呈现“块状聚类、多中心发展”的分布特征，普惠性幼儿园因选址不合理而存在“服务盲区”和“服务范围重叠”的问题。[14]可达性是衡量教育资源配置空间均衡的重要指标，在一定程度上反映教育资源在空间上的覆盖能力，已有多种模型方法应用于城市教育资源空间可达性测度上，如两步移动搜索、引力模型等。两步移动搜索将供需比和空间距离纳入到可达性的度量，强调居民享有教育服务机会的平等和教育资源在空间上的均衡分布，在普惠性学前教育资源的公平性测度中具有独特优势。[15][16][17]二是分析学前教育资源配置空间公平性的影响因素，并提出优化路径。我国城市现行的学前教育资源配置受制于户籍制度的“本地逻辑”，区域内有限的公共教育资源拥挤甚至出现“洼地效应”，随迁子女入好园难问题尤为突出。[18][19][20][21]同时，“好单位”配套“好学校”使得优势单位职工家庭拥有更多接受优质教育的机会，社会资本和文化资本利用教育场域得到进一步强化，也反向加深了教育资源分配的不公平。随着人口将继续向超大城市流动，这对我国超大城市学前教育资源的配置提出了更高的要求。其一，超大城市学前教育资源的空间布局优化需要“扩容”和“提质”双管齐下，当地公共教育供给，尤其是优质教育资源供给应该大幅增加，并妥善解决流动儿童入园问题；[22]其二，需要通过各项举措，利用如密度分析、网络服务区分析等技术手段，进一步提升学前教育资源供给的科学性和精确性，实现学前教育资源空间上的公平分配。[23][24]已有研究在为本研究的开展奠定坚实基础的同时，也存在一些局限性。研究视角上，随着我国适龄幼儿入园的数量需求基本得到满足，人民日益增长的对于高质量学前教育公共服务的需求与普惠性学前教育公共服务供给不充分、不均衡的矛盾逐渐突出，这对普惠性学前教育资源配置的空间公平提出更高要求，但现有的相关研究尚显不足，技术分析受限；研究区域上，已有研究大多关注学前教育资源的城乡差异、区域差异，但对于城市，尤其是人口集聚、规模庞大的超大城市，缺少对学前教育资源配置内部空间差异的分析；研究对象上，学者们大多基于户籍适龄人口分析学前教育资源需求，随着国家提出公共资源按实际管理服务人口规模配置，分析基于常住人口的学前教育资源配置更加符合教育发展需求，对提高普惠性学前教育基本公共服务供给水平、降低养育成本意义重大。

鉴于此，本文基于空间公平视角，以成都市普惠性幼儿园为研究对象，运用高斯两步移动搜索法对成都市普惠性学前教育资源可达性进行测量，分析学前教育资源空间分布的公平性及其影响因素。成都市作为一座常住人口2 140.3万人、户籍人口1 598.2万人的超大城市，全市共有幼儿园2 840所，在园幼儿61.68万人，学前教育规模位居全国第2位。成都市普惠性幼儿园覆盖率达85.65%，有12个区（市、县）被认定为国家学前教育普及普惠县，在全国副省级城市中位居第一。以成都市为样本开展研究，可以为我国超大城市全面构建普惠优质的学前教育公共服务体系提供经验和科学依据。

二、研究设计

（一）研究思路

普惠性幼儿园是指以政府指导价收取保育费、住宿费的幼儿园，通常包括教育部门办园、其他部门主办的公办性质幼儿园和普惠性民办幼儿园。包括成都在内的部分超大城市普惠性幼儿园入园政策要求优先满足幼儿园服务范围内户籍适龄幼儿的入园需求，但因城市内部资源配置不均衡、校际办学质量差异明显，这种以户籍制为基础的普惠性学前教育资源配置方式将制约教育资源的公平获取。因此，本文基于空间公平视角，聚焦快速城镇化背景下城市内部普惠性学前教育资源配置空间公平性，关注以下关键问题：（1）超大城市普惠性学前教育资源配置是否公平，存在哪些空间失衡问题？（2）什么因素造成了普惠性学前教育资源配置的空间失衡？（3）如何提升超大城市普惠性学前教育资源配置的空间公平性？基于上述问题，本研究提出普惠性学前教育资源空间可达性概念，即极限通勤时间内各需求点获得普惠性学前教育资源的可能性，其测算既依赖地理空间的交通时间成本，也要考量研究区域内供给与需求之比。一般而言，可达性越高，该需求点适龄儿童能够获得周边普惠性学前教育资源的机会越大且便利程度越高。

本文的主要研究流程为：（1）利用路网数据测算各居民点获得周边普惠性学前教育资源的交通时间成本，以15分钟车程为极限通勤时间，使用高斯两步移动搜索法计算该时间范围内普惠性学前教育资源的空间可达性；（2）使用基尼系数测算城市中心和外围资源获得的公平性差异，并运用莫兰指数构建空间公平指数（SE），用于评估全局视角下成都市学前教育资源配置的空间公平性；（3）基于实证结果，分析城市内部教育资源配置空间公平性差异产生的社会机制和底层逻辑，并提出政策建议。

（二）数据

本文选择成都市12个中心城区③作为研究区域，该区域城镇化程度超70%，常住人口超1 500万，是西南地区主要人口流入地，区域发展呈现由中心向四周扩散的趋势，具有较好的数据代表性。研究所用数据时间节点均为2020年，其中普惠性教育资源数据参照成都市教育局发布的《2020年成都市幼儿园基本情况表》，本文将一级幼儿园④视作优质学前教育资源。适龄儿童数据来源于第七次人口普查报告。此外，行政界线数据来源于国家基础地理信息中心，路网数据来源OpenStreetMap。本研究将研究区域划分为1 km × 1 km网格，需求点为网格中心点，供给点为利用高德地图API地理编码获得的成都市普惠性学前教育资源空间坐标（POI）。

（三）方法

本文首先计算各区域普惠性学前教育资源的潜在需求与获得普惠性学前教育资源的交通时间成本，然后在此基础上完成空间可达性的测算。

1. 潜在需求分析。

以幼儿园为中心，结合路网数据测算15分钟车程内幼儿园可服务居民点的常住适龄儿童总量，得到普惠性学前教育资源潜在需求量Di，将Di与幼儿园实际在园人数对比，可以大致了解成都市普惠性学前教育资源的供需状况，为空间可达性测量奠定基础。

2. 交通时间成本计算。

以网格为单位，计算网格中心点j到达各供给点i所花费的时间Tji，当Tji≤15 min时，认为该供给点可以为需求点提供相应学前教育服务，对15分钟内到达各供给点的交通时间成本求均值，获得各网格交通时间成本（即各需求点在极限通勤时间范围内到达各普惠性学前教育资源供给点的平均交通时间成本）。其中路网系统中快速路、主干道、次干路、支路及以下道路的通行速度分别为60 km/h、40 km/h、30 km/h、20 km/h，主要依据已有研究综合得出。

3. 空间可达性测量。

两步移动搜索法（two⁃step floating catchment area model，2SFCA）用供需比的形式直观表现出获得服务的机会累计值，[25]在评价地理学维度的空间可达程度的同时能够展示出资源的服务供给能力，能够更好识别出低值区域，对现实的模拟更具参考价值。为使研究结果更符合实际，本文在传统两步移动搜索法的基础上引入高斯衰减函数。改进型两步移动搜索过程各模型和指标计算公式如下：

Di=Djk （1）

Ri= （2）

以学前教育资源供给点i为中心，5 km为搜索域，结合道路网络利用网络分析工具计算供给点i到需求点j所花费的时间Tij，当Tij>15 min时，入园通勤时间超出15分钟生活区圈范围，网格单元j的人口不选择第i个幼儿园，对15 min范围内需求点的适龄儿童数量Dj求和，获得实际需求量Di。以供给点i的专职教师数作为供给量Si，计算供给点i的普惠性学前教育资源供需比Ri。

G（tji，t0）=，if dji≤d0

0，      ，if dji>d0 （3）

Aj=∑i∈{tji≤g0}G（tji，t0）Ri （4）

以需求点j为中心，5 km为搜索域，对搜索域内各供给点i的供需比Ri利用高斯方程赋予权重，对加权后的供需比Ri进行求和，得到各需求点j的教育资源可达性Aj。

三、实证结果

（一）普惠性学前教育资源可达性分析

1. “有园上”：实际在园人数与普惠性学前教育资源潜在需求之间差异较大。

以幼儿园为中心，结合路网数据测算15分钟车程内幼儿园可服务居民点的常住适龄儿童总量，得到普惠性学前教育资源潜在需求量（见图1）。研究区域中心，即五大主城区学前教育资源潜在需求较高，呈现明显的“中心—边缘”梯度分布规律，主城区因拥有较高的人口密度和更便捷的基础交通设施，15分钟车程内普惠性幼儿园可以服务的居民点更多，相应服务人口也更多，普惠性学前教育资源潜在需求较大。整体看来，普惠性学前教育资源潜在需求高于实际在园人数，二者差异在主城区尤其明显。现行优先满足幼儿园服务范围内户籍适龄幼儿需求的入园政策，无法完全覆盖常住适龄幼儿，尤其是流动适龄幼儿的需求，导致全市范围内普惠性学前教育资源实际供给与潜在需求之间存在较大差距。

2. “入园近”：获得普惠性学前教育资源的交通时间成本空间分布不均。

在普惠性学前教育资源的极限通勤时间约束下，成都市中心城区各网格单元获得各级普惠性学前教育资源的交通成本分布如图2所示。研究区域内获得普惠性学前教育资源所耗费的交通时间成本在地理空间上未出现较为明显的峰值聚集，成都市五大主城区基本实现15分钟通勤时间内学前教育资源覆盖。在极限交通时间成本内，研究区域中能获得普惠性学前教育资源的区域仅占中心城区全部面积的34.85%，而超六成区域无法在有限时间内获得相应类型的学前教育服务，其中，城镇建设的边缘区域或区（县）之间的衔接过渡地带，如F区南部、L区东部、J区北部等获得普惠性学前教育资源的交通时间成本尤其高。从交通时间成本数值上看，5个主城区获得学前教育资源的交通时间成本明显低于7个非主城区，全市范围内获得普惠性学前教育资源的交通时间成本分布存在一定程度的失衡。