“全面三孩”政策下我国学前教育福利的转型

［摘 要］ 教育是儿童福利的重要内容，学前教育福利是儿童教育福利的起始点，国家和社会应为0～6岁学前儿童提供免费或低收费的学前教育资源、机会和服务，以保障学前儿童的受教育权利，提高国民素质，促进学前教育公平。国际学前教育福利经历了从补缺型到优质普惠型的发展历程，力求让不同儿童、不同家庭和不同社会群体共享儿童福祉与发展成果。为助力“全面三孩”政策的实施，我国学前教育福利也应走向追求儿童美好生活的优质普惠型福利，在积极转变学前教育福利观的基础上促进托幼均衡发展，推进学前教育福利服务一体化，实现学前教育优质普惠发展。

［关键词］ 儿童福利；教育福利；学前教育福利

一、问题提出

我国当前面临着老龄化和少子化的双重危机。国家统计局的报告显示，2021年中国人口出生率为7.52‰，出生人口1 062万人，比5年前下降了43.6%。我国已经进入“低出生率、低死亡率、低自然增长率”的后人口转变时期。为保持适度的人口规模和合理的人口结构，我国生育政策先后进行了3次调整，于2013年、2015年、2021年相继实施了“单独二孩”“全面两孩”和“全面三孩”政策。这些生育政策产生了一定的效果，但是未达到政策预期的效果。第七次全国人口普查数据显示，0～14岁少儿人口比2010年多了3 000多万人，占比上升1.35%；二孩占比由2013年的30%左右上升到2021年的43%左右。这说明生育政策确实促进了生育率的提升。不过整体来看，每次生育政策带来的生育红利均呈规律性递减趋势，在政策实施的第二年小幅上扬，然后稳步下滑。[1]2021年7月，国务院发布《关于优化生育政策 促进人口长期均衡发展的决定》，指出“人口发展是关系中华民族发展的大事情”，要充分认识优化生育政策、促进人口长期均衡发展的重大意义，提出要降低生育、养育、教育成本。同年8月，全国人大常委会通过了《关于修改〈人口与计划生育法〉的决定》，新法明确规定一对夫妻可以生育三个子女，“国家采取财政、税收、保险、教育、住房、就业等支持措施，减轻家庭生育、养育、教育负担”。

然而，许多研究发现，我国育龄夫妻普遍缺乏生育意愿，经济负担重、婴幼儿无人照料、女性难以平衡家庭与工作是主要原因。[2]有研究者分析了2014年以来CSSCI期刊上发表的43篇关于生育意愿调查的论文，有二孩生育意愿的家庭比例不到50%。[3]可见，未来出生人口数量依然堪忧。[4]有学者指出，在现代工业社会，养育成本、教育成本明显高于生育成本。[5]学前教育阶段既涵盖养育成本，又是教育成本支出的起点阶段。我国家庭在学前教育阶段投入过多、负担过重，在一定程度上抑制了育龄父母的生育意愿。为鼓励家庭养育三孩，国家陆续出台了多个教育与税收政策，并鼓励各地积极制定配套的福利政策。许多地方政府因此出台了新的产假、育儿假、陪产假等育儿假期制度。在这些生育友好政策中，儿童教育福利，尤其是针对0～6岁儿童的学前教育福利日益受到社会关注。在我国人口形势日益严峻的情况下，对学前教育福利的研究有利于在儿童早期发展阶段提供政策支持，减轻家庭养育负担，助力“全面三孩”政策的实施。

二、福利与学前教育福利

（一）东西方视野下的福利观

在以英语为主要语言的西方国家，“福利”（welfare）一词由well（美好）与fare（生活）两个词组合而成。“fare”的含义包括日子、旅程、饮食，等等。因此，福利的本意包含了幸福人生、美好旅途、合理饮食等方面，是一种追求幸福生活且心满意足的人生状态。在《英汉双解剑桥国际英语词典》中，福利有两种解释，一是指人的身心健康和幸福，二是指国家或组织帮助那些因为生活贫困特别需要帮助的人群。在《牛津现代高级英汉双解词典》中，福利则是指平安、安宁、福祉、幸福，以及社会安全与社会保障。

在我国，“福利”一词最早出现在《后汉书》中。瞿秋白在《文艺杂著·欧文的新社会》中指出：“工人应当用别一种方法达到自己的福利，建设人类将来最光明的新社会”。《汉语大词典》和《辞海》都将福利定义为人们的幸福和利益，包括物质层面的收入、住房、医疗等，也包括精神层面的公平、正义、自由、安全等。由此可见，虽然福利在英语和汉语中的概念不完全统一，但是都强调了物质生活和精神生活两个方面的改善。

我国的福利观一直处于发展变化中，最初的福利观与解决贫困问题紧密相关。为了改善因物质资料的匮乏所导致的生活困难状态，早期的福利更多地被理解为物质福利，福利水平的提高被简单地等同于物质水平的提高。随着对贫困问题的进一步理解，人们逐渐认识到物质匮乏只是导致贫困的部分原因，对福利观的理解不能局限在经济福利上。更多的非物质福利被纳入到福利的概念中，国外学者将其具体归纳为现金、实物、机会、服务、权利、代用券等多种形式。[6]作为一个多元化的概念，福利是主观与客观、物质福利与非物质福利的统一体。[7]对福利的多元化理解使得人们开始关注教育福利。自21世纪初以来，我国许多社会政策和教育政策研究者也开始从其功能和价值、发展历史、制度和规划等不同角度对教育福利进行了研究。

（二）学前教育福利

学前教育福利是儿童福利与教育福利研究的重要交叉领域，起源于对儿童早期遭遇的深切关注。国内学者对学前教育福利的研究相对较少，大多数将其作为教育福利研究的衍生部分。如有学者认为，教育福利是国家和社会为保障国民的受教育权利、提高国民素质、促进教育公平而承担的责任和义务，以及为此提供的公共资源和优惠条件。[8]学前教育福利作为教育福利的起始点，其目的在于为0～6岁学前儿童提供优质普惠的学前教育，保障学前儿童的受教育权。尽管目前学术界尚未对学前教育福利形成一个统一的权威性定义，但是不少学者在教育福利的基础上尝试对学前教育福利的概念进行了界定。如有学者指出学前教育事业兼具“教育性”和“社会公共福利性”。[9]对学前教育福利概念的理解可以分为两个层面，一是广义的与学前儿童相关的所有教育福利，二是狭义的学前教育福利。

在广义层面，学前教育福利指学龄前儿童在接受教育的过程中获得的一切外部支持，关注构成儿童美好生活状态的关键要素。这一层面关注的是学龄前儿童在接受教育的过程中得到了多少优惠和福祉，如是否有立法保障其受教育的权利，学前教育阶段是否属于免费义务教育，公共学前教育支出水平和各类学前教育补贴的比例与水平如何，等等。在狭义层面，学前教育福利主要针对托幼机构的免费或普惠性服务。这一层面更关注学龄前儿童获得学前教育的情况，如学前儿童的入园率、学前教育的师资力量、学前儿童的发展状况。这两个不同层面的学前教育福利之间有着紧密的联系，通过为学前儿童接受学前教育的过程提供福利，可以更好地保障儿童基本的教育权利，满足儿童的教育需求，改善其教育状况，最终成就儿童的美好生活。

总之，学前教育福利是指国家和社会为保障0～6岁学前儿童的受教育权利，提高国民素质，促进学前教育公平而提供的免费或低收费学前教育资源、机会和服务。学前教育福利可以分为0～3岁托育服务福利和3～6岁幼儿园教育福利，包括为儿童及其家庭提供的一切普惠性保育和教育服务，涵盖各种托育服务、幼儿园教育、家庭教育及相关教育资源。学前教育福利可以有效地提升财政投入效益，提高学前教育的普惠程度与质量水平。

三、国际学前教育福利的发展历史与经验

1791年的《法兰西共和国宪法》极富前瞻性地提出了“在所有人不可缺少的那些科目教学中实行免费教育”，欧洲由此成为儿童教育福利的发源地。如今，国际学前教育福利不断从补缺型向优质普惠型演进。

（一）学前教育福利的发展历史：从补缺到优质普惠

1. 19世纪至二战期间：为贫困儿童提供补缺型教育。

1816年，欧文在英国建立了第一所工人子女幼儿学校，拉开了全球学前教育福利服务的序幕。伴随着工业化与城市化进程，福利性质的学前教育经常与反贫困政策携手而行。在法国，给贫困儿童提供教育福利被视为一种社会义务，其于1881年颁布的《费里教育法案》成为国际学前教育福利法制化的开端。该法案推行免费学前教育，并把“免费”和“义务”作为法国国民教育的首要原则。到20世纪初期，法国已有1/4的2～6岁儿童就读于公立幼儿园。

1905年，英国教育委员会发布了一份关于公共学校幼儿现状的报告。该报告认为，尽管学校教育存在诸多不足，但由于贫困家庭的母亲必须工作，幼儿去上学还是比被遗弃在家要好。[10]美国联邦儿童局也制定了一系列保障儿童教育福利的法律法规，如1921年的《母婴法》通过拨款保障母婴权益，1935年的《社会保障法》为贫困家庭提供育儿补助。[11]这一时期，国际社会关于学前教育的福利观带有明显的补缺型特征，即为贫困或有特殊需求的幼儿提供补缺型教育。如果家庭条件许可，幼儿由母亲在家照顾会更好。

2. 二战后至20世纪80年代：适度普惠型学前教育福利。

随着二战的结束，国际学前教育福利开始进入适度普惠型教育福利阶段。1948年，联合国《世界人权宣言》指出：“对人类家庭所有成员的固有尊严及其平等和不移权利的承认，乃是世界自由、正义与和平的基础”。其中，涉及教育福利权利的条款包括“一切人都有接受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此”“一切人都有权自由地参加社会的文化生活，享受艺术，并分享科学的进步所带来的福利”。

与此同时，人们逐渐认识到了学前教育对消除代际贫困的重要作用。这一时期的学前教育开始“去家庭化”，学前教育机构自身的价值也得到了认可。1959年，《儿童权利宣言》明确提出了儿童的教育福利原则：“儿童有受教育权”。1967年，英国发布了《普劳登报告》。该报告由普劳登（Bridget Plowden）和25名委员共同撰写，其中包括了著名的教育社会学家迈克尔·扬（Michael Young）。“平等”是该报告的关键词之一，提出了普惠型学前教育福利观，建议大规模扩张学前教育机构。[12]学前儿童受教育机会的平等被认为是社会平等与教育公平的起点。受此影响，美国开始建设和普及公立幼儿园系统。1975年，美国国会通过了《所有残疾儿童教育法》，规定所有3～21岁的残疾儿童都有接受免费、适宜的公立教育的权利。随后，许多国家都颁布了包含适度普惠型学前教育福利在内的法案，如瑞典1973年的《儿童日托法》和1975年的《学前教育法》提出为大班幼儿提供每天3小时免费学前教育。加拿大1983年的《儿童托育法》也规定学前儿童享有平等和部分免费的教育机会。

3. 1989年至今：走向优质普惠型学前教育福利。

1989年11月20日，联合国大会通过了《儿童权利公约》，强调“儿童的最大利益应成为对儿童的教育和指导负有责任的人的指导原则”。这促使国际学前教育福利研究开始从适度普惠走向“儿童利益最大化”的优质普惠。如果说适度普惠型教育福利关注的是儿童的教育起点公平，那么优质普惠型教育福利则进一步关注教育过程与结果公平，注重学前教育资源与服务质量的提升。1990年，《兰伯尔德报告》拉开了英国追求优质免费学前教育的序幕。随后，英国政府多次修订其《早期基础阶段法定框架》，提高学前免费教育的质量。

育儿负担沉重也是许多国家出现少子化现象的重要原因，为此日本从2019年开始实施0～5岁学前教育免费制度。为了应对日益低迷的出生率，俄罗斯自2007年起颁布了一系列鼓励生育的措施，包括普及学前教育、降低学前教育机构服务费用、革新生育多孩的“母亲基金”计划。有着全世界最低生育率的韩国也在积极提升学前教育福利。韩国保健家庭福利部与人口政策部门合并，使儿童福利正式成为人口政策事务的一部分，学前1年免费教育已经被延长为3年。

（二）国际学前教育福利经验分析：走向共享福祉

为体现“儿童利益最大化”原则，国际学前教育福利政策呈现政府行动、家庭支持和儿童本位取向，力求让不同儿童、不同家庭和不同社会群体共享儿童福祉，共享发展成果。