家庭托育点规范化发展的国际经验及启示

[摘 要] 在日本、法国、英国、丹麦、澳大利亚、加拿大等国，家庭托育是其托育服务体系的重要组成部分，所以这些国家都形成了相对完善的家庭托育政策管理体系。从国际经验来看，虽然家庭托育的服务类型多样，但是纳入监管的主要是由有资质（注册）的照护人员在自己家（或租赁的住宅）中提供保教结合的服务内容的家庭托育点，政府责任以保障兜底服务为主，广泛使用了权威工具、激励工具和能力建设工具，包括明确行政主管部门与家庭托育点的准入标准和审批流程，给予财政和非财政支持，加强师资培训和质量监管，等等。当前虽然我国很多城市普遍兴起家庭托育点，但是尚未出台关于家庭托育点的管理规范与措施。借鉴国际相关公共管理经验，我国应构建符合利益相关者的家庭托育政策目标，合理运用政策权威工具，建立全方位安全监管体系，组合配置激励工具与能力建设工具，支持家庭托育点规范有序发展，以满足婴幼儿家庭对具备收托幼儿数量少、师幼配比高、收托时间灵活、送托距离近等诸多便利条件的家庭托育点的需求。

[关键词] 婴幼儿照护服务;家庭托育点;政策工具

一、问题提出

2021年公布的第七次人口普查数据显示，我国人口出生率再创新低，老龄化、低生育率等人口问题引发的多种社会矛盾日渐凸显。建设生育友好型社会，减轻家庭生养负担，成为解决人口问题的一个重要突破口。《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》把发展普惠托育服务体系作为落实人口政策的重要举措之一。目前，普惠托育服务仍处于严重缺位的状态，0～3岁婴幼儿入托率不到5%。[1]为真实了解当地托育服务的发展情况，本课题组成员曾于2019年对上海、南京、北京等城市的托育服务发展状况进行了实地调查，并与当地教育局、卫健委、托育机构、早教中心等单位的工作人员及婴幼儿家长进行了座谈。调查结果发现，当前我国0～3岁婴幼儿的托育服务形式以幼儿园托班、托育机构为主。幼儿园托班管理规范化，但因场地面积有限、学位供不应求等问题难以大规模发展，托育机构以民营为主，主要集中在商业区，难以就近解决家长送托的需要。此外，商业区的场地租金提高了托育机构的运营成本，高昂的托育费用限制了大批有送托意愿家庭的实际送托行为。

在此背景下，家庭托育点作为一种新型的小微规模的托育服务形式应运而生。家庭托育点以民宅作为看护地点，照看人员主要为社区中的全职妈妈及聘请的有经验的照护人员。妈妈们在互助式照看孩子的同时，以收费的形式照看附近社区中的其他婴幼儿。家庭托育点因收托幼儿数量少、师幼配比高、收托时间灵活、送托距离近等诸多便利条件，受到家长们的青睐。目前北京、深圳、广州、青岛、成都等城市普遍兴起家庭托育点。据不完全统计，上述城市的家庭托育点开办数量高达数千家。①

然而，通过梳理目前的托育相关政策可以发现，无论中央政府还是地方政府都尚未出台家庭托育点的管理规范与措施。缺乏合法化的途径致使家庭托育点成为无备案、无审批、无资质的三无机构。这一方面影响了家长对家庭托育服务的信任，另一方面影响举办者的信心，进而影响整个行业的健康、稳定发展。[2]国务院办公厅《关于促进养老托育服务健康发展的意见》提出要建立家庭托育点登记备案制度，研究出台家庭托育点管理办法。

在一些发达国家，如澳大利亚、法国，家庭托育都是托育服务体系的重要组成部分。本研究从我国现阶段家庭托育点发展面临的实际问题出发，对日本、法国、英国、丹麦、澳大利亚、加拿大等国的家庭托育理念与目标以及行政管理模式进行分析，以期为规范我国家庭托育点的发展提供借鉴。

二、相关国家的选择与政策分析框架

20世纪中后期，发达国家面临女性就业率提升、生育率降低等人口与社会环境的变迁，通过长期探索形成了两种典型的托育服务体系与行政管理模式。第一种是托幼双轨的模式，如法国、日本等国家。托育服务由卫生或福利部门负责，幼儿教育（义务教育阶段前）由教育部或文化部负责。[3]第二种是托幼一体的模式，如澳大利亚、丹麦等国家。儿童从出生到义务教育前的托育与教育均由同一部门负责，通常是健康和社会福利部门。[4]这两种模式都与社会福利体制、托育服务理念和政策目标相匹配，均有值得借鉴之处。基于对典型性、可借鉴性和资料的完整性等因素的综合考察，本研究选取法国、日本作为托幼双轨模式的代表，选择丹麦、英国、澳大利亚和加拿大作为托幼一体模式的代表，对六国托育服务政策文本进行分析。

在公共管理领域，政府部门为解决社会公共问题、达成一定的政策目标所选择并促使政策执行者采取期望行为的具体机制称为政策工具（policy instrument），又称政府工具或治理工具。[5]0～3岁婴幼儿托育服务属于公共服务，故适用于政策工具的分析框架。本研究首先对六国家庭托育的形式与政策目标进行归纳与比较，然后采用英格拉姆和施耐德的政策工具分类框架，[6]从权威工具、激励工具和能力建设工具三个方面梳理上述六国解决托育问题的公共管理经验。

三、相关国家的家庭托育服务形式与政策目标

（一）家庭托育服务形式

比较各国家庭托育服务形式，发现家庭托育实践模式对于“在谁的家庭中提供服务”“由谁提供服务”“服务的内容”“服务的时间”等方面存在差异。（见表1）

家庭托育的服务类型丰富，从国际经验来看，纳入监管的主要是由有资质（注册）的照护人员在自己家（或租赁的住宅）中提供保教结合的服务内容的家庭托育服务类型，这也是目前我国家庭托育点的主要形式。这种服务形式一般来讲时间灵活，可以满足家庭多样化的托育需求，同时能为幼儿提供一种家庭氛围以及与同伴群体交往的机会，促进幼儿认知、情感、社会性等方面的发展。[7]

（二）家庭托育的政策目标

安德森的福利体制理论认为，政府与家庭在公共福利供给中均扮演着重要角色，但不同国家在处理公共问题时，政府和家庭所承担的社会责任是有差异的。[8]在处理托育问题上，政府责任可分为兜底援助和全面普惠援助两种类型（见表2）。[9]“兜底援助”指政府只保障最低限度的给付，只为有需要的家庭和儿童提供必要的福利支持。如法国政府允许处境不利的家庭通过救助申请的形式获得托育服务的机会;[10]澳大利亚为难以实现其他送托类型的家庭提供家庭托育，作为看护服务保障。[11][12]“全面普惠”指政府全面负责国民的社会保障资源分配，促进每位公民在健康、教育等方面获得保障。[13]如丹麦属于北欧高福利国家，强调托育服务的普惠性、平等性，政府为所有社会阶层的儿童提供早期照看服务，满足儿童成长过程中的需求。[14]

关于家庭责任，安德森将其视为区分不同福利国家体制类型的重要变量，并划分了“家庭主义”（familialism）和“去家庭化”（defamilialization）两种类型。[15]“家庭主义”强调家庭自我支持的能力。[16]如，法国和日本等国家认为家庭应是婴幼儿照护服务的主要提供者和责任承担者，只有当家庭无力承担儿童照料的责任时，政府才需要发挥补缺的功能，为家庭和儿童提供支持。[17][18]而“去家庭化”则强调通过国家或市场托育服务的供给从而减轻家庭，尤其是女性的看护责任，并促进儿童早期能力的开发。[19]如，英国、澳大利亚和加拿大等国家鼓励市场提供有利于婴幼儿健康成长的托育服务（如举办各类托育机构），促进儿童早期身体动作、社会情绪、语言与认知等各方面能力的发展。[20][21]

四、规范家庭托育发展的政策工具

本文通过检索中国知网数据库，Springer Link、Proquest、Wiley等外文数据库，梳理家庭托育相关的政策文本，对六国家庭托育服务的政策法规、实施标准、质量管理规定等资料进行分类、归纳与整理，按照英格拉姆和施耐德的政策工具分类框架，从权威工具、激励工具和能力建设工具三方面详细分析六国是如何通过公共管理途径解决托育的社会公共问题。对六国家庭托育发展政策工具分析结果见表3。

权威工具是政府依靠正当权威强制目标群体服从并执行某种行为的政策工具，主要体现为各种形式的政府规制，如行政主管部门的权责结构、准入标准等。激励工具是政府依靠激励机制引导目标群体对推行的政策产生顺从执行的政策工具，如福利保障等。能力建设工具是政府为了能够在较长一段时期内持续优化和提升目标群体的基本能力而对其采取的一系列措施，如师资培训、质量监管等。[22]

（一）权威工具

权威工具是政府通过法律制度明确许可或禁止的某些行为。[23]目前各国政府主要采用以政策法规的形式明确家庭托育服务主管部门间的权责结构和准入标准。

1. 权责结构。

明确的行政主管部门是家庭托育服务制度化、规范化发展的前提。不同体制国家在托育服务主管部门的权责结构上存在差异，主要分为两类。第一类是中央政府承担家庭托育服务的政策颁布、财政支出、标准研制及监督评估等主要责任，地方政府则需要具体落实管辖区内的托育服务管理责任。如，英国的家庭托育服务由教育标准局（the UK Office for Standards in Education， Children’s Services and Skills， OFSTED）管理，并于2002年颁布了《国家看护标准：16岁以下的早期教育和托儿服务》（National Care Standards：Early Education and Childcare up to the Age of 16）明确了托育机构的管理细则及具体要求，把握家庭托育发展的总体方向;地方教育局则根据规定要求展开对托育服务的监督管理的工作。[24][25]再如，澳大利亚中央政府提出国家质量框架（National Quality Framework， NQF）及家庭托育服务管理的政策、程序、标准和指导方针，地方政府则按照中央的要求落实并执行。[26]

第二类是中央和地方政府分权管理。如，加拿大作为多元化的联邦制国家，其各省可以根据区域发展特征自行完善与修订相关政策法规。比如安大略省与其他各省的规定不同，要求开办家庭托育的法人必须有执照，而不是看护者本人有执照，且法人有责任确保家庭和看护者满足被托儿童的基本需求。[27]丹麦各地政府可依据社会服务法自行确定家庭托育形式及质量标准。[28]同样的，日本的家庭托育服务是由地方市政当局管理，市政当局全权负责家庭托育服务的提供、监管，以及对家庭托育服务人员的培训和认证。[29]

对比可知，不同国家地区家庭托育服务的责任主体与管理机制存在差异，明确各级政府的权责结构，实现托育服务整合管理，是托育服务长期稳定发展的前提。

2. 准入标准。

准入标准是家庭托育服务规范化发展的第一道关卡。六国在准入标准上存在一些共性，其中背景调查、空间环境设置、人员资质等是需要着重考虑的核心要素。

（1）背景调查。

六国对于家庭托育开办者的背景会进行严格的审查。主要包含以下几点：第一，开办者年龄需达标。如，英国要求开办者年满18岁（实际从事该职业的人员年龄多在30～49岁之间），并有自己的孩子。[30][31]第二，开办者及家人需提供健康证明。包括无传染病、无不良嗜好等。第三，开办者及其家人提供无犯罪记录证明。第四，两份信用证明材料。这些材料须由了解开办者且非亲属的居民（如社区内的邻居）提供，证明材料应包括 “申请者对婴幼儿的管教方式”“具备什么样的能力或经验”等。[32]第五，开办者的教育理念及发展规划，包括将提供什么样的育儿服务以及如何提供服务;为幼儿提供什么样的活动和课程;将如何满足幼儿的个人需求;如何与家长互动;等等。

（2）空间环境。

对空间环境的审查主要包括空间安全、空间区域划分及物质材料。空间安全包括房屋建筑的安全性、紧急出口的畅通性、家庭火灾的预防措施（灭火器、烟雾和一氧化碳探测器、急救箱）等。空间区域划分指对幼儿活动区布置与安排的合理性与科学性，包括活动空间、睡眠空间、储物空间、私人空间等。如，澳大利亚规定每位幼儿至少有3.25平方米的室内活动空间，至少有7平方米的户外活动空间。[33]物质材料指为不同年龄段幼儿提供相应的活动设施、睡眠设施及游戏材料，如适合儿童身体需要的婴儿床、适合锻炼肌肉的玩教具等。

（3）照护人员资质。

家庭托育点聘用的照护人员首先需要具备照护婴幼儿的相关经验，能够为婴幼儿提供一日生活照料。其次，需持有急救证书，能够快速有效地对儿童进行急救及心肺复苏（CPR）。最后，照护人员应接受过相关保教课程的专业岗前训练，并获得职业资格等级证书。例如，丹麦符合准入资质的人员需要接受为期两周的培训并进行为期一年的试用，试用结束后通过面试考核方可获取正式照看资质;[34]在英国，家庭托育从业者必须具备与婴幼儿托育领域相关的最低二级资格证书;[35]日本家庭托育从业者则要求从日本厚生劳动省所指定的保育师养成学校毕业，并取得保育师资格证;[36]法国要求从业人员接受专业教育，在入职前或在职期间接受120小时的培训;[37]加拿大要求家庭托育开办者及照护人员在开办一年内进行40小时的儿童保育和教育相关课程的学习。[38]