幼儿园普惠性课后托管服务：必要性与影响分析

[摘 要] 随着妇女社会劳动参与率的提高和劳动力市场对家长非常规时间工作要求的增加，美国、英国、芬兰、澳大利亚、日本等发达国家均鼓励和支持本国幼儿园提供普惠性质的课后托管服务，以帮助家长应对工作与育儿冲突，并逐步实现了从仅关注家长需求到同时兼顾幼儿在课后托管中的发展、从关注课后托管对幼儿学业影响到关注其对幼儿社会性情感发展影响的转向。这些发达国家的学者设计并实施了一系列调查研究，大多数研究结果显示，可靠的课后托管服务对促进家长就业与全身心投入工作都有积极作用。关于课后托管对幼儿发展的影响，虽然现有研究对其在未来学业上的影响尚无定论，但是大多数研究发现课后托管对幼儿社会性与情感的发展产生了积极影响，其主要原因在于课后托管延长了幼儿与同伴相处和游戏的时间，同时极大地减少了幼儿接触电子屏幕的时间，并促使家长在空余时间增加陪伴孩子的频次与强度，以“补偿”让孩子课后托管导致的亲子互动缺失。不过，这些积极影响产生的前提是课后托管的质量较高。当前我国家长也面临着日益加大的工作压力，以幼儿园为依托，设置和推广政府主导的普惠性课后托管服务，是我国今后进一步发展学前教育公共服务体系的必然要求，同时在课后托管中应兼顾幼儿的全面发展，政府应支持开展相关研究，为课后托管的质量监督与政策完善提供科学依据。

[关键词] 课后托管;灵活时间托管;延长幼儿托管;延时服务

一、问题提出

2021年5月31日，中共中央政治局在审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》时明确强调，为促进人口长期均衡发展，将实施一对夫妻可以生育三个子女政策，并大力发展多种形式的普惠性托育服务体系，适当延长幼儿园托管时长，为家庭育儿提供有力保障。《新民晚报》2021年7月21日报道了上海市政府关于建立以社区为依托、普惠为主导的托育服务资源供给体系，为夫妻双方兼顾工作和家庭提供支持的政策。实际上，国家统计局发布的《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》终期统计监测报告显示，随着我国公共托幼服务体系的逐渐完善，至2020年，我国学前教育毛入园率已达到85.2%，对幼儿的托管与照料已逐步实现由家庭私领域至社会公共服务领域的转变。在政府的主导下，全国各地普惠性学前教育公共服务体系逐步建立，这在一定程度上满足了广大家长育儿的需求，解决了大部分幼儿“入园难”“入园贵”的问题。尽管如此，随着当前社会工作压力增大，常规的公共托幼服务已无法满足家长（尤其是城市地区的双职工家长）的托幼需求，家长工作与育儿之间的冲突仍普遍存在，成为抑制三孩政策全面落实的绊脚石。有研究显示，当前我国育有学龄及学龄前儿童的双职工家庭大多存在着“三点半难题”，即幼儿园及小学儿童下午三点半至四点半的放学时间与家长五点半至六点半的下班时间不相匹配，导致双职工家庭长期处于育儿与工作压力难以平衡的困境中。[1]另一项针对中国城乡居民时间利用的全国性追踪调查结果显示，当前我国普通职工超时工作的现象较为普遍，超四成劳动者的日均工作时间大于8小时。在步入中年的双职工家庭中，工作和其他工作相关活动，如出差、加班等占据了一日中的大部分时间，工作压力导致家长无暇顾及孩子接送、亲子互动等活动。[2]工作压力增大、工作时长变长的劳动力市场现状催生了针对学龄前儿童的非常规时间段托管需求。中国青年报社会调查中心的调查显示，90%的家长在接送孩子上存在下班时间与放学时间不匹配、路程耗时长、工作压力大等问题。[3]这些新问题使家长不仅需要与其正常工作时间匹配的托幼服务，而且希望托幼机构能够满足其在正常工作时间之外因工作需要而产生的额外托幼服务需求。

目前，由于家长新需求尚未引起各级政府的广泛关注，统一设立的普惠性高质量幼儿课后托管机构较为缺乏。面对工作和看管幼儿的矛盾，我国家长一般有三种解决措施：其一，父母中的一方（大多是母亲）辞职或转向弹性工作进行照护，或委托其他家庭成员（如祖父母等）临时托管幼儿;其二，在幼儿园外寻求私立托管机构协助;其三，雇佣保姆进行照顾。过往研究表明，以上三种措施或因家庭付出的成本过高，或因看护质量不高，不能从根本上解决幼儿在放学后得到高质量照管的问题，且会给家长的工作带来负面影响。斯金纳（Skinner）与波考克（Pocock）在探讨工作与家庭压力平衡的问题时曾提到，照管幼儿的责任主要由母亲承担，这无疑会对妇女社会劳动参与度和其精神疲劳度造成影响。[4]布劳（Blau）和柯里（Currie）的研究也证明，相对商业化的校外托管服务而言，由政府介入资助的公共托管服务更注重提高教育质量。[5]因此，统一设置公益普惠性质的幼儿园课后托管服务成为一种解决问题的重要途径。

鉴于幼儿家长作为中国当下重要劳动力的经济意义和社会意义，我国比较发达的城市已开始落实并实施普惠性幼儿园课后托管服务。2020年底，深圳市教育局出台的《关于鼓励幼儿园开展晚托服务的通知》提到，公办幼儿园应根据家长需求积极开设服务时间为17：00～19：00的托管班。然而到目前为止，这一服务尚未在全国范围内形成规模。为了推动三孩政策的全面落实，助力中国社会和经济的高速发展，充分满足家长“额外”托幼需求，公共托幼服务体系建设必将成为我国学前教育领域的一项新挑战。一方面，作为社会普惠性服务，统一设置的幼儿园课后托管服务是顺应“当前我国社会劳动者超时劳动、压力较大的工作态势”而生的产物，对于帮助家长缓解育儿压力、兼顾工作与家庭，从而促进三孩政策的落实与推广具有积极意义;另一方面，延长托幼机构的服务时间不能仅仅满足家长的需求，幼儿在延时托管期间的权益也应得到保障。以往发达国家的经验表明，不同托管机构的幼儿在延时托管期间的智力、情感和社会性发展呈现较大差异，质量参差不齐;作为服务对象的幼儿的全面发展直接影响到一个国家未来人才的培养和储备。[6]因此，提供以政府为主导的普惠性延时幼儿托管服务不仅是完善社会公共托育体系的重要举措，也具有重要经济、社会战略意义。有鉴于此，本文将分析发达国家设置幼儿园课后托管服务的历史进程，借鉴发达国家探索幼儿课后托管服务体系建立的经验，分析此类服务对家长及幼儿的影响以为我国设置推广该项服务提供借鉴。

二、发达国家幼儿课后托管服务的主要发展阶段

（一）为满足家长需求：以延长课后托管服务时间为特征的“数量”增长期

课后托管服务主要指在托幼机构及幼儿园的常规工作时间之外（尤其是下午放学后），为幼儿提供托管服务。以往研究表明，以幼儿家长参与工作的需求为动因，当前大多数发达国家的幼儿托育服务时长都呈现不断延长的趋势。

1. 以妇女的社会劳动参与为特征，全日制幼儿园托管服务成主流

最初，托幼机构根据服务时长的不同分为全日制、半日制、钟点制以及临时看管，家长可以根据家庭需求任意选择。自20世纪70年代以来，受到战后经济发展需要等多方面原因影响，妇女的社会劳动参与率逐步增高，而幼儿在家无人托管的问题日渐突出，因此，提供服务时间最长的全日制幼儿园开始占据主流。[7]以美国为例，全美60%的学前教育机构都采用全日制模式，[8]美国通过高瞻教育会（High Scope Education Research Foundation）发起的佩里学前教育项目（Perry Preschool Project）和联邦政府资助的开端计划（Head Start）等学前教育公益项目都旨在为无暇照顾幼儿的家庭提供帮助。尽管如此，全日制托幼机构平均每天5至6小时的常规服务时长仍然无法完全满足所有家庭的需求。例如，澳大利亚教育、就业和工作关系部门（Department of Education， Employment and workplace relations）曾指出，自20世纪70年代至20世纪90年代中期，澳大利亚家庭对于延长课后托管时间的需求呈大幅增加趋势。[9]

2. 以市场对社会劳动强度的非常规要求为特征，延时托幼服务供不应求

为了满足家长在非常规工作时间的托幼需求，自20世纪90年代以来，美国、英国、芬兰、澳大利亚、日本等发达国家均鼓励学校及幼儿园设置推广时间灵活的幼儿托育服务。它们的名称各不相同，如“课后托管（After school Care）”“灵活时间托管”（Flexibly Scheduled Care）“延长幼儿托管”（Extended Child Care）等，其本质都是延长现有的幼儿托育服务时长以适应家长和幼儿的需求。进入21世纪后，受到劳动力市场的影响，此类机构大量增加。普雷策（Presser）于2003年的一份研究中提出，在24小时经济背景下，越来越多的行业与工作部门要求员工在早上、晚上甚至周末工作，非常规工作时间段幼儿无人托管的问题在美国愈加突出。[10]澳大利亚参加课后托管服务的儿童数量稳定上升，2004～2012年，选择课后托管服务的家庭数量增加了4倍以上。[11]芬兰伦卡（R？觟nk？覿）等人的研究结果显示，2013年芬兰约有70%的幼儿参加了公立幼儿园的课后托管项目。[12]在瑞典约有2/3的城市都提供服务时间灵活的幼儿托育服务，且提供服务的机构大多有来自政府的财政补贴和资助。[13]尽管托幼需求不断增长，许多研究者认为，当前课后托幼服务的数量仍然不能够满足家长的需求。约翰逊（Johansson）在2014年的调查显示，瑞典首都斯德哥尔摩市有41%的女性因缺少课后幼儿托管服务而被迫选择非全职工作，或需要向其他亲属寻求帮助。[14]总体来看，在世界范围内，尤其是托幼服务业较为发达的欧美地区，提供课后托管的幼儿园数量呈上升趋势，政府对于此类服务的资助也较多。

（二）为保障幼儿发展：以关注延长服务时间质量为特征的“内涵”转型期

课后托幼服务市场的扩大虽然最大限度地满足了家长的工作需求，但也引发了另一个问题：在全日制幼儿园占据主流的基础上，延长托幼时间对幼儿会产生怎样的影响？针对这一问题，欧美发达国家自20世纪90年代初期便开展了长期的公开辩论。截至目前，如何提高延长服务时间质量、实现课后托管服务“转型”等问题仍然是研究者关注的重点。

1. 关注幼儿人身安全的课后托管服务

在20世纪90年代之前，即课后托幼机构服务的发展初期，课后托管服务质量并没有得到过多关注。课后托幼服务产生的契机是家长的劳动时间与托幼服务时长不一致，[15]因此，在20世纪90年代初期，大多数研究的重点都在课后托幼能否解决儿童无人照顾的社会问题上。[16]在这一阶段，儿童在课后托幼机构中的安全问题是焦点。以英国为例，20世纪90年代初期，英国曾出现过数起儿童无人看管或父母看管不力而引发的安全事故，课后托管作为替代双职工父母履行照顾幼儿的另一选择逐渐走进公众视野，最终推动了英国关于规范课后托管服务的立法。[17]由此可见，最初课后托管服务的功能更多是帮助家长“照顾”幼儿而非“教育”幼儿。[18]

2. 关注幼儿学业成就等智力发展的课后托管服务

到了20世纪90年代中后期，单纯的托管功能已经不能满足家长和幼儿的需求，逐渐有学者开始关注全日制幼儿园、课后托班等延长托幼时间的服务对于儿童学业成就的影响，包括对幼儿进入小学后的阅读、数学、写作等能力发展的影响。这一时期出现了许多纵向追踪研究，长时段跟踪研究参加全日制幼儿园或课后托管服务的幼儿在进入小学后的学业成绩。由于这一时期的课后托管项目主要是在社区、学校或幼儿园的游乐场为幼儿提供娱乐项目和场地，相关从业者也多为“托育者”而非具有一定资质的“教育者”，课后托管的教育教学功能并不明显。同时，20世纪90年代中后期，随着全纳教育（Inclusive Education）理念[19]的提出与普及，包括英国、美国在内的国家都将设置课后托管服务当作缩小教育差距、帮扶特殊或少数儿童群体的举措，因此，在这一时期，学者们的关注点大多在课后服务对儿童学业水平的影响上。例如，芝加哥市曾开展了托幼中心扩展计划（Child Parent Center and Expansion Program），旨在通过提供免费课后托管服务，帮助贫困黑人家庭儿童提高学业成绩。[20]许多专家学者参与评估了此类项目的有效性，并提出课后托管服务对于不同儿童群体学业成绩的影响可能差异较大这一观点。[21]