从传统行会到现代治理：英国技能治理的经验与借鉴

［摘要］在日益激烈的国际竞争中，技能治理承担着提升劳动力技能水平、增强国家整体竞争力的重要任务。英国的技能治理在各个历史时期经历了多次重要变迁后，逐步形成了一个协调、灵活的体系。该体系以技能政策为支撑、以技能培养为基础、以技能供需预测为导向、以技能认证为保障，从制度、资金、教育、信息等各个方面来管理和协调劳动力市场上的需求与供给。借鉴英国技能治理的成功经验，我国要加强制度建设，以技能治理现代化助推国家治理现代化；借鉴国际成功经验，开发中国特色技能治理模式；提高技能供需预测的精准度，建立数据驱动的技能治理模式；完善技能认证体系，以标准化的评估提升技能治理的效能。

［关键词］英国；技能治理；学徒制；技能人才

［作者简介］杨丽波（1971- ），女，黑龙江绥化人，常州纺织服装职业技术学院创意设计学院，教授，博士。（江苏常州 213164）陈欣星（1999- ），女，湖南涟源人，东北石油大学高等教育研究中心在读硕士。（黑龙江大庆 163318）

［基金项目］本文系2022年度教育部人文社会科学研究规划基金项目“国家技能形成体系国际经验与中国技能型人才培养路径研究”的阶段性研究成果。（项目编号：22YJA880071，项目主持人：杨丽波）

［中图分类号］G719.3/.7 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-3985（2025）01-0069-08

技能人才是推动产业升级、经济高速增长的关键力量。当前，我国技能劳动者总量超过2亿人，其中高技能人才超过6000万人。2023年，全国开展补贴性职业培训超过1800万人次，取得职业资格或职业技能等级证书超过1200万人次［1］。尽管在职业教育发展和产教融合方面取得了显著成就，但我国结构性失业、技能短缺等问题依旧存在。为应对这些挑战，各地已普遍成立政府牵头的校企合作领导机构，积极探索组建区域性、行业性等多类型技工教育联盟，计划在“十四五”期间打造100个左右技工教育联盟（集团），已公布两批共67个建设单位名单［2］。在此背景下，技能治理的重要性日益凸显。行之有效的技能治理能助力整合教育资源、提升劳动者的技能水平，为社会和经济发展提供强有力的支持。

对于技能治理，至今没有统一的定义。哈雷·伍德霍尔（Harley-Woodhall）等人将技能治理视为旨在平衡技能供需的体系，为进一步的经济发展奠定基础［3］。我国学者李阳、潘海生认为，技能治理是基于平衡技能供需的目的实施集体领导、对话、合作和决策的过程，技能治理中集体领导、对话、合作和决策的范围将取决于利益相关者的范围以及技能发展过程中所涉问题的性质［4］。基于此，本研究将技能治理定义为一个国家或地区以确保劳动力具备适应经济发展的技能为目标，通过系统化的政策、制度和措施来管理和协调劳动力市场上的需求和供给的过程。技能治理涵盖技能政策、技能培养、技能供需预测、技能认证及所有旨在提高劳动者在劳动市场中竞争力的策略和手段。英国作为工业化的领导者，经过多次改革与调整形成了较为成熟的技能治理框架，其技能治理经验对我国有一定的借鉴意义。

一、英国技能治理的变迁历程

（一）从行会治理到国家立法：技能培训的标准化与法治化（12世纪—1814年）

在这一阶段，英国技能治理经历了从行会自主治理过渡到法律约束的过程。学徒制是这个时期技能培训的核心形式。学徒制在12世纪随着行会组织的兴起逐步走向制度化。但在此之前，未制度化的学徒制作为一种技能传授的重要方式，在西方的相关记载中已可见一斑。此时的行会组织在技能培养中发挥着关键的管制和组织作用。一方面，行会通过制定一系列的规定来管理学徒的技能培训。这些规定涉及整个学徒期的各个方面，包括学费缴纳、学徒的工作条件、培训期限、技能要求等。另一方面，为了确保学徒期间技能培训的质量，行会对培训的过程进行严格的监督。行会制定了严格的培训要求和评估机制，这些要求和评估机制不仅面对学徒，也面对师傅。为了确保每个学徒的技能培训质量，行会规定师傅招收的学徒人数，如伦敦发匠和外科医生行会的规定是3名。按照行会的规定，学徒在完成学徒期后不能直接单独从业，需要继续帮工，制作出合格产品，经过行会的认证后方可成为“师傅”。直到15、16世纪，学徒制的推进受到了多方面的挑战。首先是生产力和生产方式的发展冲击着原有的行会制度。随着工厂手工业的出现，给劳动力提供了更多进入市场的可能性，很多原本只能通过行会学徒制进行学习的学徒选择进入工厂手工业。其次是行会组织脱离市政当局的掌控，引发了市政当局的不满。15世纪中叶，随着城市资本主义生产关系的萌芽及资产阶级力量的生发，王室与城市间的矛盾也越发激烈，这对传统行会学徒制的运行产生了重要影响［5］。最后，行会学徒制中师傅对学徒的剥削也引发了学徒的不满。行会学徒制发展到后期，师傅们不再认真教授行业技能，只将学徒作为谋利的工具，同时学徒的工作条件也愈加严苛，这使得本就摇摇欲坠的学徒制更加接近崩溃的边缘。1563年，伊丽莎白颁布了《工匠学徒法》，学徒制由此从行会治理阶段进入国家立法治理阶段。《工匠学徒法》巩固并编纂了过去200年发展起来的职业培训法律体系，并在接下来的251年里为英格兰和威尔士的工艺培训提供了法律基础［6］。《工匠学徒法》对成为师傅的要求、学徒契约的签订、学徒毕业条件等各方面做出了规定。在该法案颁布后的较长一段时间，这些规定保障着学徒制在技能培训上继续发挥作用，也促使技能培训朝着标准化和法治化迈进。

（二）从去管制化到工会兴起：技能治理的缺位与困境（1814—1945年）

19世纪初，《工匠学徒法》的废止标志着英国技能治理体系进入去管制化阶段，传统的技能培训体系逐渐衰弱。此时，英国逐步从行会主导的技能培训转向了一个劳动力更加自由的环境。然而，这一转变带来了技能治理的严重缺位，由此导致了长期的技能短缺问题。1814年，《工匠学徒法》被废止。《工匠学徒法》被废止是多方面因素促成的结果。一方面，亚当·斯密在1776年出版的《国富论》奠定了资本主义自由经济的理论基础。受《国富论》的影响，19世纪初，古典自由主义成为主流思潮，劳动力市场应该自由化，政府要减少对工人及行业的管控逐渐成为共识。这种共识助力了《工匠学徒法》的废止。另一方面，工业革命的兴起和大规模工业生产的普及冲击了传统的手工业。此时的市场不再需要更多高技能的工人，需要的是更多非技术劳动力，而《工匠学徒法》中规定的7年学徒期限相比而言周期过长，无法满足快速发展的经济需要。《工匠学徒法》的废止标志着学徒制进入去管制化的阶段，逐渐丧失其作为技能培养主要途径的地位，并开始进入衰落期。与此同时，工业革命迅猛发展引入的大规模工厂生产快速普及，使得市场对非技术劳动力的需求激增，社会结构随之发生重大改变，工人阶级数量迅速增加。面对长时间的劳动时间和恶劣的工作环境，工人们自发组织起来争取自身的权益。在19世纪初的英国，工会并不是合法的组织。英国政府在1799年和1800年通过了《联合法案》，旨在禁止工人联合起来进行集体谈判或者罢工，违反者将会被处以三个月的监禁或两个月的苦役，上诉极其困难［7］。但此时的工人联合已经是大势所趋，《联合法案》很难再彻底抑制工会的发展。1824年的《工人联合法案》废除了之前的法案，为工会的发展铺平了道路，此后，许多新工会迅速成立。由于工会数量激增，1825年，英国政府被迫通过新的法案来限制工会的一部分权力。直到1871年《工会法》正式通过，工会的存在获得了法律的认可，工会的活跃度和组织性显著提高。此时学徒制的管理权也从行会转移到了工会手中。19世纪中叶的英国，技工工会组织逐渐取代行会成为学徒制的主要管制者［8］。尽管工会在为工人争取相关权益和改善工作条件方面发挥了积极作用，却在技能治理上表现得相对无力。技能培训标准缺乏和传统学徒制衰落，导致劳动力市场技能工人数量的减少，技能短缺问题日益严重。

（三）从技术培训到全面发展：市场需求驱动的技能治理变革（1945—1990年）

第二次世界大战结束后，英国急需大量技术工人，技能治理首先集中于恢复和加强学徒制，特别是在机械、建筑等支柱行业。学徒制在这一阶段成为国家技能治理的主要手段，为基础设施重建和经济恢复提供了重要的技能支撑。1961年发布的《关于技术教育中更好机会的白皮书》作为一份国家政策的纲领性声明，与1956年的《技术教育白皮书》一起奠定了政策框架，在这之后技术教育持续在这一框架下开展［9］。这两个技术教育文件的发布标志着技能治理逐步走向系统化和结构化。随着工业化的深入发展，市场需求发生转变，单纯的技术技能已经不再能满足社会发展的需要，国家关于技能培养的政策也随之发生改变。1964年，英国政府发布了《产业培训法》，通过法案推进技能治理的变革。该法案强调“硬”技能的培养，如技术能力和行业知识，同时规定为各个行业设立单独的产业培训委员会，通过制定和实施各个行业的培训标准和计划，对技术人员的培养过程进行指导和监督，体现了对工人基础操作技能和实践技巧的关注。20世纪50至60年代，英国有关技能治理的政策文件主要认为技能涵盖的是高水平的教育资格和分析能力或“硬”技术能力，其中包括身体灵活性、空间意识和技术“诀窍”。20世纪70年代，市场对劳动力综合素质的需求进一步促使技能治理内涵不断拓展，此时“技能”的含义不应该只囿于技术技能已经成为一种共识。1977年，《学校教育》中指出学校应提供数学、科学和技术知识的基础，使男孩和女孩能够学习在快速变化的工作世界中所需的基本技能［10］。直到1979年撒切尔夫人上任时，“技能”这一概念已经开始渗透到价值观、行为、态度和性情等更广泛的领域［11］。英国技能治理逐渐从专注技术能力的培养，向涵盖个人素质、社会技能等的全面发展转变。这种转变不仅响应了市场对综合能力的需求，还为之后多方面强化技能治理体系奠定了基础。

（四）从重在培训到关注认证：技能治理现代化进程的深化（1990年至今）

这一时期，英国通过政策引导、认证机制的加强以及社会合作等手段，推动了技能治理现代化进程的不断深化。国家职业资格认证体系的引入，是其现代化进程深化的重要标志。1986年，为了更好地规范和提升职业培训的质量，英国政府成立了国家职业资格委员会（National Council for Vocational Qualifications， NCVQ），负责制定职业标准、认证评估机构，确保各行业职业资格认证的统一性。英国的国家职业资格体系覆盖了多个级别，满足从初级到高级的不同职业技能需求，使技能培训有了明确的标准和评估机制。90年代后，英国政府开始实施一系列政策和计划，来推动国家职业资格体系的全面发展。1994年，英国政府推出了现代学徒制。它与国家职业资格体系紧密结合，通过理论学习与实践操作的结合，为学徒提供全面的职业教育与培训。学徒通过最终考核后，便可以获得相应的国家职业资格认证。技能培训与认证的挂钩不仅能够提高技能培训的实际效果，也增强了技能认证的认可度和权威性。这种从培训到认证的衔接表明英国的技能治理体系迈向了更加系统化的阶段。在政策层面，英国政府通过一系列举措推动了技能治理的现代化推进。通过推进各种计划和项目，政府致力于支持各种技能培训和提升项目，如“国家技能基金”（National Skills Fund）和“成人技能基金”（Adult Skills Fund）。社会合作对技能治理的现代化进程起到了重要的推动作用。通过与行业协会的合作，技能认证更具认可度和实用性，确保所提供的技能培训能够满足劳动力市场的需求。通过与企业的合作，进一步扩大了技能培训的支持力度。定期进行的雇主技能调查，帮助评估其对技能需求和短缺的看法，助力政府制定更精准的技能治理政策。与此同时，技术创新的加速发展也是技能治理现代化进程进一步深化的关键因素之一。数字化和信息化的发展衍生出很多新的技能需求，政府推出一系列计划以应对新的挑战，其中便包括名为“数字技能伙伴关系”（Digital Skills Partnership）的计划，其旨在提升个人和组织的数字技能。

二、英国技能治理的实践路径

为了在激烈的国际竞争中保持优势，英国政府和各界致力于建立一个协调、灵活的技能治理体系，以多层次、多方位的措施推动技能治理。

（一）以技能政策为支撑，完善治理体系的制度和资金保障

技能政策在整个技能治理体系中起着至关重要的支撑作用。英国的技能政策通过明确技能发展的方向，提供制度和资金的支持，促进技能发展，从而实现技能治理的总目标。在英国，技能政策在支持国际竞争力和帮助个人避免失业和“糟糕的工作”方面都肩负重任，为他们提供在劳动力市场上取得进步的手段［12］。1982年，英国颁布了《工业培训法》，提出设立工业培训委员会，负责促进和提高各行业的培训标准。此外，工业培训委员会被赋予建立和维护培训计划、向雇主征收税款等权利。2003年，英国政府发布《21世纪技能：释放我们的潜力》，指出尽管在培养技能、学习和资格方面英国有很多优势，如英国的年轻人在读写、算数和科学技能方面在国际上都处于领先地位，但是国家技能培养的方式及其对生产力的贡献仍是一个严重的弱点。在此基础上，主张将所有主要合作伙伴联合起来，将许多现有的计划和活动联系起来，以使之形成一个共同的、持续的和坚定的变革计划。2009年，英国政府发布《技能促进增长：国家技能战略》，旨在通过扩大学徒制、打造新的技术员队伍、响应企业和重点领域及提高企业对劳动生产率的投资等方式来提高整体技能培训水平，促进经济增长，解决技能供需不匹配的问题。2016年，英国政府发布《16岁后的技能计划》，指出改革技能体系是英国面临的最重要的挑战之一，旨在支持年轻人和成年人获得终身的技能就业，明确了英国学生从中等教育到获得技能就业的两种不同路径。英国的技术选择与学术选择需要相同的基础，即16岁以前的学生都需要学习核心学术科目和广泛均衡的课程；技术选择与学术选择不是两条完全隔离的路径，两种选择间的课程可以帮助学生进行不同选择间的过渡。