政府购买老年教育服务：研究现状、问题分析与改革策略

［摘要］随着我国服务型政府建设的推进，政府购买老年教育服务将成为扩大老年教育供给、促进老年教育高质量发展的有效治理方式。政府购买老年教育服务的形式一般有直接资助、合同购买、政府补贴（服务券）、委托管理和共建共享等。在分析政府购买老年教育服务中购买主体、服务承接方和服务对象的不同价值取向和行动逻辑的基础上，提出框定政府购买老年教育服务的政策边界、做好政府购买老年教育服务的制度设计、设计政府购买老年教育服务的路径等改革策略。

［关键词］老年教育；政府购买；政策边界；制度设计；老年教育生产者

［作者简介］吴盛雄（1972- ），男，福建寿宁人，福建开放大学终身教育服务中心主任，研究员；沈光辉（1964- ），男，福建福州人，福建开放大学副校长，教授。（福建福州 350003）

［基金项目］本文系2023年福建省社会科学基金项目“共同富裕背景下福建省新型老年教育服务体系建设研究”（项目编号：FJ2023B28，项目负责人：吴盛雄）和2023年全国教育科学规划教育部重点课题“基于大数据的我国老年教育供需匹配度动态监测与评价模型研究”（项目编号：DKA230448，项目负责人：沈光辉）的阶段性研究成果。

［中图分类号］G720 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-3985（2024）07-0013-07

伴随着我国人口老龄化进一步加速，老年人的学习需求日益旺盛，各地老年教育学位“一座难求”等现象时常见诸报端。当前，我国老年教育存在着管理体制和保障机制不健全、资源配置不均衡、市场化水平不高、社会参与度不足等问题。

2016年，国务院办公厅印发《老年教育发展规划（2016—2020年）》，提出要“激发社会活力，继续探索和完善政府购买服务机制，引导社会力量积极参与”。2021年，中共中央、国务院印发《关于加强新时代老龄工作的意见》，明确提出“将老年教育纳入终身教育体系”“采取促进有条件的学校开展老年教育、支持社会力量举办老年大学（学校）等办法”“推动扩大老年教育资源供给”。可见，通过政府购买老年教育服务等方式，鼓励和支持社会力量举办或参与老年教育，为老年人学习提供方便，意义重大。

一、政府购买老年教育服务的内涵界定与研究现状

（一）政府购买老年教育服务的内涵界定

政府购买公共服务是指政府为实现公众参与社会公共服务管理的目标，将原来直接提供的、为社会公众服务的事项，通过直接拨款、公开招标、授权、资助等形式，以合同、协议等方式向承接主体（有资质的企事业单位、公益组织和个人）购买的一种新型管理服务模式。［1］公共服务具有普遍性、公益性、平等性和政府主导性等特征，关键在于政府承担、定项委托、合同管理和评估兑现。

所谓政府购买老年教育服务，是指政府通过财政拨款、授权委托或合同外包等形式，向社会组织或机构购买老年教育服务的一种公共服务供给方式。其实质是政府将老年教育服务供给让渡给社会组织或机构，由社会组织或机构按照合同约定提供老年教育服务，政府承担监督和评估的责任。

关于老年教育服务是否属于公共服务产品，能否纳入政府购买服务的范畴，国内尚存疑议。联合国教科文组织认为，受益群体广，且具有较强非功利的教育形态属于公共教育产品，公共教育产品是公共服务产品的重要组成部分。［2］从老年教育的本质属性和服务范围来看，老年教育服务面向全社会老年群体，以提高老年人的生命质量和生活品质为核心目标，帮助老年人更好地融入社会，不仅与民生社会事业紧密相连，更直接关系到社会的和谐稳定，具有普遍性和鲜明的公益性；从老年教育服务的资源配置和财政供给来看，政府不仅是老年教育服务的核心提供者，更是其主导者。政府在老年教育服务中扮演的角色体现了行政式供给的特点，即凭借行政权力和公共资源，直接提供并管理老年教育服务。同时，政府在这一领域中的非竞争性地位也显而易见，这确保了老年教育服务的公平性和普惠性。显然，老年教育服务具有明显的公共服务产品的属性和特征，应纳入政府购买服务的范畴。

在考虑老年教育服务的投入和费用分担时，需要综合考虑政府和市场的作用。一方面，政府作为公共服务的提供者，应承担老年教育服务的主要投入责任，确保有效供给和社会福祉的最大化。另一方面，市场也可以在老年教育服务中发挥重要作用。通过引入市场竞争机制，形成多元化的投入和费用分担机制，激发市场活力，提高老年教育服务的质量和效率。

（二）政府购买老年教育服务的研究现状

近年来，随着政府角色和职能发生较大改变，学界日益关注政府购买教育公共服务，其中不乏针对职业教育、继续教育、学前教育等教育领域的实践与探索。

英国自20世纪70年代末开始对涉老方面的公共服务进行了自由化与市场化的改革，扩大了政府购买服务的范围，将传统福利国家的国家照顾模式转换为社区照顾模式，通过市场竞争等机制为老年人或残障人士购买社区照顾服务。美国探索通过“民办公助”等购买形式，推动多元化的教育机构和组织，如老年学学会、退休联邦雇员全国协会、老年寄宿学校等开展老年教育。同时，美国还建立了多种形式和不同层次的老年教育机构和组织，如社区学院、高等教育机构、民间组织等。这些机构和组织通过与政府、企业和社会合作，为老年人提供形式多样的教育服务。此外，澳大利亚、日本等国家也都有类似的实践。案例表明，政府购买老年教育服务是一种可行的公共服务供给方式，能够提高服务效率和质量，满足老年人的教育需求。

我国对于政府购买老年教育服务的研究尚处于初期阶段，相关的研究文献较少。我国当前开展的社区教育与老年教育，在办学属性和服务对象上大体相当，社区教育的服务对象近七成为老年群体。因此，本研究以“政府购买服务”“老年教育”“社区教育”等为关键词，在中国知网上进行搜索，共获取相关文献59篇。在政府购买社区教育服务的路径选择上，杨海华、谢宗佚基于学习者中心理论，对农村社区教育开展政府购买服务项目制开展研究，提出通过信息收集、学习需求、学习反馈、评估机制等手段来提高政府购买服务的有效性［3］；程仙平认为，政府购买老年教育服务是公共治理视域下市场有限介入的制度设计，借鉴引用政府购买服务理念符合公共治理要约精神，并提出从政府、教育服务提供者、学习者三方角度实施政府购买社区老年教育服务的操作策略［4］。在政府购买老年教育服务的属性分析上，周翠萍等学者基于史密斯政策执行模型，对政府购买老年教育服务执行的政策开展分析，提出老年教育属于准公共教育服务产品的观点，承担老年教育服务的供给是政府基本的公共服务职能［5］；王中等学者从供给侧改革的角度，关注多元化的教育服务产品供给，提出政府虽是教育公共服务的主体，但不意味着要包办一切事务，应建立起政府、公众、社会机构等多元供给机制，以满足教育群体的多样化学习需求［6］；许云萍认为，政府购买社区教育服务应该从制度设计、学习者需求和契约精神培养几个方面加以推进［7］。在政府购买老年教育服务的承接主体上，学者们大多关注社会组织、企业等非公组织，而对高等院校、开放大学、老年大学（学校）等院校和从事生产经营活动的企事业单位、具备条件的个人等承接主体的研究较少。

综上所述，学者普遍关注养老、助老服务等领域，强调政府购买老年教育服务的必要性，而对政府购买老年教育服务的过程管理、合同管理、行为和对策等关注不多。本研究基于公共管理视角，探讨政府购买老年教育服务的必要性和可行性，提出政府购买老年教育服务的改革策略，以破解我国老年教育的发展困境。

二、政府购买老年教育服务的现有形式

政府购买老年教育服务的形式一般有直接资助、合同购买、政府补贴（服务券）、委托管理和共建共享等。购买方式的选择，不仅依赖于服务的性质和目标，还受制于资金和政策指导。通过这些形式，政府能够灵活地响应老年教育市场的变化，满足老年群体的多样化需求，促进老年教育服务的持续改进和优化。

其一，直接资助。直接资助是当前我国老年教育办学资金来源的主要形式。政府以财政拨款、学位补贴、专项经费等形式对开展老年教育的机构、院校、老年大学（学校）进行直接资助。直接资助也包含实物资助和优惠政策资助等购买形式。例如，我国的大部分公益性老年大学，其办学经费和办学项目由财政部门或主管部门采取直接拨付或奖励补助等方式进行直接支助。直接资助一定程度上保障了我国老年教育的基本办学，但直接资助是依赖公权力来达到购买目标，无法形成有效竞争，资源调配能力有限，购买效益无法得到充分有效的发挥。

其二，合同购买。合同购买指政府通过购买合同约定，对可评估量化且具备市场化运作的老年教育服务购买项目，明确内容、标准、价格、支付方式等，通过竞争性承接程序确定承接主体，并根据合同履约情况向承接主体支付相应的费用。合同购买通过市场竞争关系可以激发多元承接主体的参与积极性和主动性，满足老年教育发展多元化的要求。目前，由于缺乏上位的操作规范和标准，合同购买仅在我国少数地方试点开展。

其三，政府补贴（服务券）。政府补贴（服务券）指政府通过财政转移支付或提供一定的财政经费补贴等对服务承接主体给予一定经费资助的购买形式，具体表现为“代金券”“学习券”等。2004年，我国首张“终身学习券”在杭州市上城区试点。其形式是政府将终身教育财政经费折算成“学习券”发放给老年人，老年人凭券自主选择老年教育机构，机构通过回收的“学习券”与政府实行费用兑换。［8］这种形式尊重服务对象的多元化需求，一定程度上保证了市民能按需选学，实现了公共服务的交换和交易。

其四，委托管理。委托管理指政府将老年教育服务的运营和管理委托给符合条件的机构，由机构负责提供老年教育服务。政府根据机构提供服务的数量、质量支付相应费用，并对机构的运营和管理进行监督和评估。一般认为，委托管理是体制内的招投标，是一种“内部合同”，无法形成长效的政府购买教育服务机制。

其五，其他方式。政府与机构共建共享老年教育资源，机构提供老年教育服务，政府提供一定的资金支持。除此之外，还有政府或社会组织对老年教育的公益创投、参与式预算等。

三、目前政府购买老年教育服务存在的问题

老年教育服务是政府公共服务的重要组成部分，采取政府购买手段符合公共治理的要约精神。梳理近年来我国各地政府购买老年教育服务的试点工作，发现存在的问题主要有：

其一，购买制度不健全。政府是购买老年教育服务的主体，同时也是购买服务的参与者、设计者，政府的行为直接影响政府购买服务行为的发生。

当前，国家层面尚未出台政府购买老年教育服务的专门文件，缺乏政府购买老年教育在服务范围、资金投放形式、服务评价方面的上位法则和标准依据。各地在政府购买老年教育服务过程中采取的政策和措施也不一致，导致对购买服务过程中的制度设计、资金托管、监督审计、税收制度等环节的界定各不相同，影响购买服务的积极性。

其二，购买路径不清晰。科学、规范、透明的购买服务环境能够激发市场活力，提高社会组织参与老年教育的积极性。

当前，我国政府购买老年教育服务工作机制还未建立，尚未形成规范的购买程序和系统性的指导意见。政府为规避责任，容易采取直接资助、资金补贴等形式实现政府采购，导致采购主体单一、购买流于形式等现象。部分试点地区还存在购买流程不够透明、购买程序不规范等现象，与政府购买老年教育服务的初衷相背离，达不到教育治理的效果。

其三，社会组织培育不足。在我国，各类社会组织是承接政府购买老年教育服务的主要力量。通常情况下，社会组织发展越活跃、越成熟的区域，其社会资源整合能力越强，政府购买服务机制的运行也更为顺畅有效。实际上，由于政府在公共资源分配和采购决策中占据主导地位，往往决定着哪些教育服务项目“可买，可不买”，导致社会组织在购买服务中话语权不足，参与主动性、积极性不高。同时，社会组织也存在内部发展参差不齐的问题。部分社会组织人员不足、体量不大、资金不足、服务内容单一，导致服务承接能力薄弱，专业性不够，不利于政府购买老年教育服务的顺利实施。

其四，监督和评价机制不完善。监督和评价机制在政府购买老年教育服务中扮演着至关重要的角色，是确保老年教育服务的质量和效率、保障资金的合理有效使用、促进服务提供者改进和创新的重要工具。

当前，政府在购买老年教育服务过程中，对购买内容、服务定价缺乏清晰规范的监督标准，对服务提供者的绩效评估、资金使用等方面缺乏有效的监管，风险防控意识不够，第三方评估机制尚不健全，部分地方还存在“政府买，政府评”的项目购买评价机制，容易造成政府购买老年教育服务因疏于监管而质量不高、效果不佳。

四、政府购买老年教育服务的改革策略

（一）框定政府购买老年教育服务的政策边界

政策边界是政府购买老年教育服务制度设计的关键。政府作为传统的公共服务生产提供者，在政府购买服务中承担着主体地位。［9］政府购买老年教育服务的政策边界如何框定，即“边界”到哪里显得尤为重要。若政府购买范围过于宽泛，则超出政府财政负担，进而影响政府的整体预算统筹，无法使制度长期持续；若政府购买范围过窄，则无法满足百姓对公共服务的需求，政府购买服务失去现实意义。因此，在政府购买服务的现实操作过程中，对公共服务购买边界和购买产品的属性界定尤为必要。