民办职业教育政策的变迁及展望

［摘要］政策是促进新时代民办职业教育高质量发展的根本指引。借助质性分析工具Nvivo对20个民办职业教育政策文本进行分析，建构政策文本分析的理念、目标、内容、路径和保障五个维度，归纳并阐释党的十八大以来民办职业教育发展的三个阶段，即政策细化阶段（2012—2017年）、政策深化阶段（2017—2021年）和政策优化阶段（2021年至今）。分析发现，民办职业教育政策在教育资源配置、教育行动导向、教育动态控制和教育主体协同方面仍有待完善，进而提出民办教育政策未来应优化均衡性协同机制、完善层级化管理机制、细化操作性运行机制及建构体系化评估机制。

［关键词］十八大；民办职业教育；政策；文本分析；未来展望

［作者简介］黄玉强（1987- ），男，广西贵港人，广西教育研究院副院长，副研究员。（广西 南宁 530021）黄海泳（1999- ），女，广西贵港人，南宁师范大学教育科学学院在读硕士；王忠昌（1985- ），男，山东沂南人，南宁师范大学职业技术师范学院，教授，博士，硕士生导师。（广西  南宁  530001）

［基金项目］本文系广西教育科学“十四五”规划2023年度基地重大课题“广西职业教育面向东盟国际合作示范区建设研究”的研究成果之一。（课题编号：2023JD01，课题主持人：王忠昌）

［中图分类号］G710    ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2024）17-0022-09

民办职业教育是职业教育的重要组成部分，也是进一步完善现代职业教育体系及优化职业教育类型定位的重要内容。党的十八大以来，国家制定和出台了一系列政策文件支持民办职业教育的发展。例如，2014年，国务院印发《关于加快发展现代职业教育的决定》，提出“推动公办与民办职业教育共同发展”；2018年，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》，提出“完善民办教育的准入与退出机制”；等等。在不断具体化的政策指导下，我国民办职业教育的发展质量和水平不断提升，逐渐从“边缘化”走向“中心化”。回顾党的十八大以来我国民办职业教育政策的变迁过程，探索和总结我国民办职业教育政策的文本内涵，展望新时代我国民办职业教育的未来发展方向，有助于建设高质量的新时代民办职业教育体系，增强我国民办教育的综合实力，进而加快推进民办教育现代化。

一、我国民办职业教育政策的理论基调

政策是理论与实践相结合的中介［1］，作为民办职业教育的行动指南，民办职业教育政策的制定应立足于多元理论的指导，体现出民办职业教育政策的目的性、普遍性和专业性。

（一）目的论视角下民办职业教育政策的理论阐释

政策是政府系统启用管理权责以达成某种治理目的的手段。政策的颁布与实施都带有明确的目的性，并以具象的目标为标准权衡政策内容的选择与政策体系的建构。例如，2016年，国务院印发《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，以鼓励社会力量投入民办教育为中心内容，从创新机制体制、扶持制度完善和提高教育教学质量等维度建构“放权”和“撤障”双重保障的民办教育政策体系；在此之后，又连续颁布了《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》等一系列具体化政策。2021年，人社部等四部门印发《“十四五”职业技能培训规划》，聚焦职业技能培训，同时点出民办职业培训机构建设的合理性和必要性，提出支持民办职业培训机构规范发展，强化对民办培训机构办学质量的督导。民办职业教育相关政策的目的指向包含职业教育育人宗旨和职业教育实然问题两个方面。在问题源流上，民办职业教育面临“资源危机、政策实施偏差和优势竞争力不突出”［2］等实际问题。民办职业教育发展受阻，职业教育入学率降低，公民接受职业技能培养的机会变少。针对政策应然与教育实然的落差，相关部门又颁布了以解决民办职业教育实施实际问题的相关政策。例如，2022年5月1日起施行的《中华人民共和国职业教育法》就针对民办职业教育办学经费不足问题，提出“民办职业学校举办者应当参照同层次职业学校生均经费标准，多种渠道筹措经费”。总的来说，民办职业教育政策的内容选择及体系建构始终离不开职业教育培育技术技能人才这一根本宗旨，政策制定的起点依旧是培养具备劳动素养的全面发展的社会人。

（二）认识论视角下民办职业教育政策的理论阐释

政策的实现都是一个客观的过程［3］，民办职业教育政策的本质是民办职业教育这一概念在直接的现象中内在客观规律不断被揭露的认识过程，政策探讨的是民办职业教育实践问题的发生和解决策略。民办职业教育作为一种客观的存在，本身有着一套自成体系的发展逻辑。民办职业教育政策借由政策决策者的主观思维逻辑不断认识和揭示民办职业教育自身的发展逻辑，最终将民办职业教育内在发展规律结合外部的发展表象，按照一定的逻辑以文本的形式呈现出来。人的认识遵循由表及里、由浅入深、由整体到局部的规律，政策对民办职业教育客观发展规律的实践意境转译也呈现出层层递进的趋势，表现为政策的连续性和阶段性。自2014年《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》提出“加快民办职业教育发展步伐，完善政策环境，创新办学模式”以来，重视规范办学和依法治校成为民办职业教育的重要任务。数据显示，“2014年全国共有各级各类民办学校（教育机构）15.52万所，比上年增加0.63万所；招生1563.84万人，比上年增加69.32万人”［4］，民办职业院校的数量和规模大幅度上升。随着热度的不断上升，民办职业教育归属不明、权责不清、政策难以落实等弊端逐渐显现。由此，2016年《中华人民共和国民办教育促进法》进行修订，民办教育开始分为营利性与非营利性进行区分管理，将民办职业教育推向另一个高峰，打开了民办职业教育发展的崭新局面。随后颁布的《职业技能提升行动方案（2019—2021年）》《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》等进一步提出了更加具体、可实施的措施。可见，民办职业教育政策正是在“发现问题—分析问题—解决问题”的循环往复中不断完善，实现持续性的发展。

（三）本体论视角下民办职业教育政策的理论阐释

民办职业教育政策的本质是对民办职业教育办学行为产生价值引导与约束作用的价值准则与社会规范［5］。一方面，民办职业教育政策是民办教育场域主体的行为模式及社会规范。行为模式是指人们有目的、有组织和有规律的行为序列。民办职业教育政策将政府、教育部门及教师等能动主体置于既定的民办教育体系，定型以民办方式开展职业教育的内容，框定民办职业教育办学行为。社会规范是指人的行为准则和标准。民办职业教育政策划分民办与公办职业教育行为界限，是民办职业教育领导者、办学者及管理者的行为准绳。职业教育本身的多场域交叉性决定了民办职业教育政策与经济、政治等其他社会规范的协同关系。民办职业教育办学既要符合民办职业教育政策的价值导向和行动准则，也要兼顾与职业教育相关领域的政策规范约束。无论是作为行为序列，还是作为行为准则，民办职业教育政策始终是人生价值观的外化，反映国家的育人理想及个人的职业技能发展追求。另一方面，民办职业教育政策是政治、经济、文化等多场域协同理论建构和实践探究的中介。多场域主体协同育人实践是民办职业教育政策的基础。政策来源于与之相适应的经济条件［6］，民办教育政策的完善源自经济发展，而经济发展下的社会实践和职业教育育人实践是不断发展的，实践的发展必然会生发出新的问题，促使国家制定与实施新政策，不断满足民办职业教育办学实践的需要。同时，民办职业教育政策必须在校企协同育人实践中得到检验，从而以民办职业教育办学实践为标准完善政策。因此，民办职业教育政策是校企协同发展模式下多场域主体协同育人实践的产物，民办职业教育协同育人是检验和发展民办职业教育政策的标准。

二、我国民办职业教育政策的文本分析

（一）政策文本的选择

民办职业教育政策主要包括“政府及教育主管部门颁发的报告、规划、纲要、决定、意见、条例和法律等文本形式”。本研究主要通过中央人民政府和教育部网站查阅关于“教育”“民办教育”“职业教育”的政策内容，所选取政策的时间起点为党的十八大，层面上涵盖国家重大政策、教育政策、民办教育、民办职业教育四个层面，政策事项包括理念指导、实施建议、资源获取和保障制度等多个方面。其中，对于教育大视角下与民办职业教育重合度不高的政策内容，则选取谈及民办学校资金筹集、民办教师资源和民办教育制度等方面的信息进行分析。检索2012年1月至2023年12月期间的政策文件进行系统梳理，共筛选出20份民办教育和民办职业教育政策文件作为分析样本，具体包括党的十八大报告、党的十九大报告、党的二十大报告，2021年9月1日起施行的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称“新民促条例”）和2022年5月1日起施行的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称“新职教法”），中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》《扩大内需战略规划纲要（2022—2035年）》，国务院印发的《关于加快发展现代职业教育的决定》《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》《国家教育事业发展“十三五”规划》《国家职业教育改革实施方案》，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》，国务院办公厅印发的《职业技能提升行动方案（2019—2021年）》，教育部等六部门印发的《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》、教育部等九部门印发的《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》、国家旅游局和教育部印发的《关于加快发展现代旅游职业教育的指导意见》、人社部等四部门印发的《“十四五”职业技能培训规划》。

（二）政策文本的分析

1.词频分析。字词是文本最基本的意义单元［7］，依据文本的高频词汇可以知悉政策的主题指向和发展趋势。将所选的20份政策文本导入Nvivo分析词频，结果显示，高频词汇主要有教育、职业、发展、学校、民办等。可见，所选政策文本紧扣民办职业教育主题，适用于民办教育发展规律的研究。

2.维度分析。依据所选政策文本的词云分析结果，经多次筛选得出频次较高的40个民办职业教育政策文本关键词。依据王忠昌教授提出的职业教育政策维度分析模型，将确定的高频关键词归类到对应的12个主题词下，然后通过分析主题词的具体内容指向和特点，归纳出政策理念、政策目标、政策内容、政策路径、政策保障五个维度。其中，政策理念紧扣职业教育这一概念要义，密切联系职业教育的时代使命，回应职业教育发展的关键领域；政策目标聚焦“提高水平”，关注民办教育的“在地”创新力和国际影响力，整体指向民办职业教育的发展力；政策内容涉及办学主体、人才培养、师资队伍三个主题，侧重于人力队伍的培养；政策路径主要涉及进修培训、经验学习和项目研究三大主题；政策保障包括资源保障、经费保障和管理保障。

3.关系分析。我国民办职业教育政策总体是一个密切相关的体系，各民办职业教育政策之间存在一定的关联。对前文所归纳整理的5个维度、12个主题词和40个关键词进行关联分析发现，各维度、主题词与关键词之间存在关联。

三、我国民办职业教育政策的变迁逻辑

党的十八大以来，民办教育政策不断改革创新。受国家总体战略布局和发展背景的影响，民办职业教育政策在不同时期、不同战略布局背景下表现出不同的特征，主要可以归纳为以下三个阶段。

（一）我国民办职业教育政策细化阶段（2012—2017年）

2012年，党的十八大报告强调努力办好人民满意的教育，回应民众对更好、更公平的教育的追求，开启“以提高质量和效益为中心”的内涵发展新阶段。2010年，中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》基于教育整体布局视角强调发展民办职业教育，关注民办教育的支持和管理两方面的举措。在民办教育阔步改革的时代背景下，民办职业教育进入蓄势待发阶段，相关政策不断细化。在国家大力发展民办教育的政策倡导下，教育部于2012年颁布《关于鼓励和引导民间资金积极进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》，提出引导民间资金进入教育领域，为民办职业教育推进产教融合、深化校企合作及促进产业和教育融通提供了优惠政策和条件支持。在此期间，民办元素陆续进入职业教育，民办职业教育开启新发展阶段，但民办职业教育与公办职业教育的矛盾也逐渐锐化。