德国职业教育政策框架分析及对我国的启示

［摘要］职业教育的发展离不开教育政策的支持。德国“双元制”职业教育的发展，是与德国职业教育政策的演进相伴始终的。文章运用历史还原法和历史情景主义，回溯和评估了德国教育政策在其职业教育子领域的运行特征和运行效果，讨论了德国职业教育政策的“价值选择—工具性质—实施路径”三维分析框架，从共同特征和差异比较中提出优化教育政策推动我国职业教育高质量发展的路径建议。

［关键词］教育政策；德国；职业教育；框架分析

［作者简介］王茂莉（1974- ），女，重庆人，深圳职业技术大学技术与职业教育研究所，副研究员；王晓林（1990- ），女，山东平度人，深圳职业技术大学技术与职业教育研究所，博士；袁礼（1987- ），男，湖南衡阳人，深圳职业技术大学新时代中国职业教育研究院，副研究员，博士。（广东深圳 518055）

［基金项目］本文系2023年度教育部人文社科规划课题“基于多重因果机制框架的职业本科课程体系构建过程追踪研究”（项目编号：23YJA880048）、2022年度广东省教育规划课题“数字经济驱动下职业本科课程体系建设路径研究”（项目编号：2022GXJK581）和深圳职业技术学院教育科学研究2022年度重大课题“职业本科教育人才培养体系研究”（项目编号：2022-12）的研究成果。

［中图分类号］G719.3/.7 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-3985（2024）17-0083-08

在推进中国式现代化的进程中，随着中国教育现代化理论研究与实践探索的深入，教育领域综合改革急需系统思维与协同发展。2024年1月召开的全国教育工作会议指出，“必须跳出教育看教育，聚焦推进中国式现代化这个最大的政治，深刻认识教育强国的主攻方向和战略布局”。因此，中国特色教育政策体系的建立和发展受到中国社会及教育界的高度关注。与经济、社会领域的改革相比，教育领域的实践与政策演变过程具有特殊性，更能体现“政策试验”式改革的特点。

本文以德国职业教育为案例，通过对其职业教育组织制度化发展和改革演变历程中的教育政策推进历程进行梳理，明晰教育政策机制是如何在政治、经济、社会和文化情境的演进变迁中进行渐进变迁，力求在历史情境层面对教育政策的运行机制进行探析，对教育政策的价值功能进行识别，对形成具有中国特色教育政策体系和试验性教育治理体系提供借鉴，从而推动中国教育现代化高质量发展。

一、德国教育政策在其职业教育发展中的作用

德国的职业教育体系，也被称为“双元制”职业教育（Dual System），指的是由企业特别是中小企业作为“一元”，与公立职业学校作为另“一元”，合作培养技能人才的职业教育制度。德国职业教育与培训由法律进行规定和规范。宏观层面，国家层面负责顶层设计，制定政策、建立标准、提供保障、进行指导与支持；中观层面，州文教部及州职业教育委员会在法定职权范围下负责保障职业教育质量，监督职业教育课程实施以及组织考试等；微观层面，企业及职业学校根据质量保障体系中所规定的各项指标内容的教学标准，负责实施“双元制”“合作教育”，包括提供合格多元的教育师资、规范达标的教育场所、结构清晰的教育方案等。以国家立法支持、校企合作共建为特点的“双元制”职业教育模式是德国职业教育的主要形式，在德国企业中应用广泛。2023年，欧盟27国15～24岁青年失业率平均为14.5%，德国为5.9%［1］，远低于欧盟平均水平。德国“双元制”职业教育的发展和成功，是与德国教育政策的演进相伴始终的，这一过程总体上可分为四个时期。

1.手工业培训的恢复和进修学校的诞生：职教政策从萌芽到标准化（1869—1919年）。随着社会分工、技术及城市化进程的发展，无论从社会层面还是从政府层面对职业教育有了机构化和规范化的需求。此阶段的教育政策通过对青年人进行公民教育和职业伦理教育，将年轻人培养成国家所需要的合格公民，从而解决社会不稳定的隐患［2］。在教育政策层面，职业教育和普通教育是严格分离的。此阶段德国的教育体制体现出明显的双轨制特征，这也是基于当时阶层社会现状的职业教育政策价值双重性的表现。

第一，“学徒—满师徒工—师傅”三层次培训机制的恢复。各类文献对德国“双元制”职业教育体系的形成基本都追溯到18世纪末19世纪初。这一时期，虽未形成具体的职业教育政策，但受行会组织影响，德国手工业制定了诸多的行业规定和制度。这些规定和制度可以视为德国职业教育政策的早期萌芽，也刺激了起源于中世纪的学徒制手工业中“学徒—满师徒工—师傅”三层次培训机制的恢复。

第二，“双元制”中的第一元——企业培训基础的确立。1869—1908年，德国通过了一系列立法，如1869年颁布的《强迫职业补习教育法》、1889年颁布的《工业法典》，以法律条文规定企业学徒必须与职业技术学校教育相结合。1897年颁布及1908年完善的《手工业保护法》，在国家干预与行业自治之间的有效调适，使德国传统的行会学徒制成功完成了工业化转型，同时德国学徒制的教育属性开始回归［3］。之后经过近30年的法律完善，基本确立了“双元制”中的一元——企业培训基础。

第三，“双元制”中的第二元——学校职业教育的确立。随着《魏玛宪法》《延长职业学校教育年限》等法规的颁布，“双元制”职业教育的地位和社会认可度逐渐提升，职业教育体系更加完善。1919年，在德国魏玛创立了“国立魏玛建筑学校”，又称包豪斯。包豪斯开始尝试校企合作机制，设立校内工厂和实习车间，强调学生的实操能力等。由此，确立了“双元制”职业教育的第二元——进修学校教育。

第四，德国职业教育“双元制”法规标准化进程的开启。1919年，机械制造业行会制定了第一份适用于整个行业的标准化学徒合同范本。与此同时，职业培训委员会着手制定了行业技术标准目录，并编写了标准化培训教材。国家创设的德国技术委员会规定了企业、学校职业教育的范围、过程等内容［4］，由此开启了德国职业教育“双元制”的法规标准化进程。

2.职业教育的多元共同体发展：职教政策的威权化特征（1920—1969年）。伴随着工业化进程和民主国家的诞生，劳动力的市场需求及职业形态的变化推动了行会和国家之间的合作，企业和职业学校之间的合作逐渐成为德国职业教育政策的政治需求。通过系列教育相关政策的颁布，职业教育的社会地位和价值得到广泛认可，为职业导向的制度运转提供了强大支撑。

第一，政府、学校、企业、工会与行业协会等多元主体初步联动。1926年德国工商会成立后，德国技术教育部门、手工业协会、工业协会和雇主协会等各组织纷纷加入。这一时期，国家对职业培训也做了进一步具体的规定，如对职业教育形式、课程设置标准、职业学校顾问制度、职业学校教师地位等进行了规定。但不系统的立法主要将职业教育限制为企业“私人范畴”，这意味着职业教育受雇主利益政策的限制和社会上不同利益集团政策的限制，而没有作为“公共事务”而执行。同时，工会组织力量的迅速增长，使得学徒制形成过程中面临的学徒利益得到了改善。政府相继出台了一系列以劳动力去商品化为特征的失业保护及雇佣保护等政策，维护了学徒制的经济社会基础，使其能够在工业化和现代化转型过程中保持并成为一种重要的职业教育体制。

第二，德国职业教育的工业化转型，是嵌入在威权主义政体下展开的。德国国家干预主义传统形成的社会管制式社会政策对市场经济和职业教育发展之间的矛盾进行了调和。1920年，魏玛政府颁布的《企业代表法》，从法律上认同了劳资共决的劳动共同体制度。同年帝国学校工作会议将进修（补习）学校、初级实业学校改称为职业学校，魏玛时期成为失业青年的“安置地”。1933年起，德国进入专政统治时期，主观上职业教育被纳入强权统治，职业教育的主导权归国家所有，使其发展举步维艰，“1930年后职业学校系统几乎完全变成了社会政策的工具”［5］。同时，客观上现代化产业、新兴资产阶级及政府对熟练工人的追求，使职业教育获得了一定的发展。政府制定统一的职业教育政策，对中等职业教育体系进行改革，将企业实践与学校教学紧密结合，突出了“双元制”职业教育的地位与作用。1938年《德意志义务教育法》生效，职业教育被纳入义务教育范畴。1939年，“双元制”职业教育体制初步形成。

第三，第二次世界大战后，在经济衰退、教育危机及教育大众化的背景下，联邦政府出台了以职业为导向的职业教育政策。1969年，德国《联邦职业教育法》颁布实施，职业教育融入公法制度。该法律将之前分散的培训立法综合到一起，允许具有合理性的职业教育体系进一步发展，由此联邦政府确保了自身在职业教育中的影响力。同年颁布的《劳动促进法》，提出加强职业教育和保持就业岗位的新举措。至此，除国家外，企业、行会、工会、学校、机构、学生（学徒）等多元主体共同参与的职业教育发展框架基本形成，但政党及其社会伙伴间的“合作主义”关系仍未充分形成。

3.职业教育的融通与高质量发展：职教政策系统性科学性发展（1970—2019年）。德国这一时期施行的教育政策中，职业教育领域的政策更具有系统性、针对性及科学性。根据国家基本法制定的自由民主政策，教育归属各州自治。联邦政府充分利用科学和专业的调查与分析，通过集中资源推动重点教育改革、拓宽经费来源渠道、社会各界多元协同等方式实现教育机会均衡及提升职业教育质量和水平，为经济社会发展输送高质量人才。

第一，建设现代化职业教育体系，加强职业教育的融通性。1981年，德国联邦政府颁布《职业教育促进法》，第一次将职业教育与培训挂钩，并降低培训的门槛，鼓励人们进行技术培训。2004年政府和经济界代表达成《职业培训与德国专业技能后备力量国家协定》。2005年修订《联邦职业教育法》，重新规划职业教育在德国的法律地位。德国联邦政府颁布一系列法律规范，形成联邦政府、各州和企业之间的紧密联盟，向青年人提供全国认可的职业培训。此外，全国各行业的职业培训、考试和证书都实现了标准化，加强了雇主对培训、考试及证书公信力的认可。2019年，政府再次对《职业教育法》进行修订，促进职业教育与学术教育的融通，推行“职业教育卓越计划”。这些举措有助于加快建设高质量现代化职业教育体系，加强职业教育的融通性，提高职业教育与培训的吸引力与影响力，应对人口发展带来的职业教育生源流失和劳动力市场资格需求变化等现实问题［6］。

第二，推动职业教育高质量发展。20世纪70年代末，德国各州政府共同签订《德意志联邦共和国各州关于高等院校教育领域标准化的协议》，由此拉开建设具有明显实践导向的应用科学大学的序幕，将职业教育学历培养提升至本硕博层次。从2003年起，德国启动由政府主导、多部门参与的“2003攻势行动”，制订宣传职业教育、改进职业教育教学和社会举办职业教育权限等具体方案，并将每年的6月24日定为“职业教育日”［7］。为了推动德国经济社会的发展，德国联邦政府早在2008年就提出《德累斯顿决议》，将STEM教育列为教育高质量发展的重要目标。2019年，德国联邦政府出台STEM行动计划——《在STEM 教育中走向未来》，完善了师资培养、学校教育、社会就业等环节所组成的教育链，以职业教育的实施为落脚点，融合社会力量，构建了德国特色的 STEM 教育生态系统框架［8］。

4.全球化、数字化及可持续发展的职业教育开展与推进：职教政策的转型发展（2020年至今）。随着工业时代向数智化时代的转变，德国联邦政府认识到职业教育格局必须从传统单一的“职业岗位教育”转变到关注更广泛的问题，尤其是可持续发展问题。职业教育领域的教育政策任务指向全纳、平等、优质和终身教育。在全球化和区域一体化的双重浪潮中，德国教育政策持续更新职业教育国际化发展策略，根据全球化社会背景和时代需求及时调整战略。

第一，“工业4.0”战略推动职业教育数字化转型。早在2014年，德国就将“工业4.0”确定为未来的国家发展战略。随后几年，联邦教育与研究部吸纳学术界、企业界等多领域专家的建议，发布了《数字化知识社会的教育战略》《面向数字世界的教育》等综合性政策，以及《学校数字化公约》《职业教育4.0》《数字化高等教育》重点项目等专项政策推进教育数字化发展。德国的教育政策实施通过“协商与合作”机制来推进，提升受教育者的数字素养，更好地回应数字社会的挑战。2020年，联邦教育与研究部协同经济和能源部、联邦职业教育研究所、各州政府及雇主协会、工会、行业协会，将“数字化工作世界”作为新内容纳入所有“双元制”教育职业的共有要求。在数字化基础建设方面，受新冠疫情刺激线上教学激增的影响，2020年德国联邦政府追加15亿欧元用于推动“学校数字化公约”计划。该计划的联邦政府总投入达65亿欧元，各州政府至少投入5亿欧元，用于2020—2030年间各类学校的教育数字化基础建设。统计数据显示，职业学校从该计划中获得的资助要比普通学校多。