“新八级工”制度赋能职业教育高质量发展的内在机理与关键策略

［摘要］完善职业技能等级制度、建立技能评价体系是推动职业教育高质量发展的重要基石。基于历史制度主义视角，分析我国“八级工”“五级工”“新八级工”三个历史发展阶段，职业技能等级制度与职业教育发展的内在关系机理，得出市场需求、认证效力、劳动报酬三个关键变量，影响着职业教育的定位、质量和吸引力。针对“新八级工”制度建立与实施中的问题，提出通过发挥“新八级工”供需传导作用，引导职业教育精准定位；提高“新八级工”认证市场效力，完善职业教育评价制度；推动“新八级工”配套保障制度改革，助力职业教育吸引力提升等关键策略，进一步推动职业教育高质量发展。

［关键词］职业技能等级制度；职业教育；高质量发展；历史制度主义；内在机理

［作者简介］李佳敏（2000- ），女，江西樟树人，华东师范大学职业教育与成人教育研究所在读硕士；付雪凌（1979- ），女，重庆人，华东师范大学职业教育与成人教育研究所、国家教材建设重点研究基地（职业教育教材建设和管理政策研究），讲师，博士。（上海  200062）

［基金项目］本文系国家社会科学基金“十四五”规划2022年度教育学重大课题“技能型社会测度模型、驱动因素及路径优化研究”的阶段性研究成果。（项目编号：VJA220006，项目主持人：徐国庆）

［中图分类号］G710    ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2024）19-0021-08

完善职业技能等级制度、建立具有社会公信力的技能评价体系是实现职业教育现代化的国家基本制度建设任务之一，也是推动职业教育向更高水平发展的关键因素［1］。2022年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强新时代高技能人才队伍建设的意见》，提出建立健全技能人才职业技能等级制度，推行职业技能等级认定，以助推人才工作高质量发展。2023年9月，国务院总理李强就技能人才建设工作作出重要批示，释放拓宽技能人才发展通道、完善人才评价与激励机制的重要信号［2］。历经60余年风雨，我国职业技能等级制度正从“旧八级”转向“新八级”，形成下至学徒工、上至首席技师的“新八级工”技能等级序列，进一步完善职业技能等级设置体系，畅通技能人才发展通道。

职业技能等级制度与职业教育发展的内在机理是什么，“新八级工”制度如何真正赋能职业教育高质量发展，是目前亟须回答的问题。由此，以历史制度主义为关键视角回望历史经验，在梳理职业技能等级制度三大历史阶段的基础上，借用克拉克三角协调模型分析国家权力、职业教育与市场力量之间的互动关系，可以明晰职业技能等级制度赋能职业教育高质量发展的内在机理，探寻提升“新八级工”制度效能的关键策略。

一、从“旧八级”到“新八级”：职业技能等级制度与职业教育发展的关系流变

把握职业技能等级制度的历史发展脉络，有利于进一步梳理制度的变革逻辑和内在机理。结合政策背景、实施效果与“决策关键点”［3］，将新中国成立以来职业技能等级制度的发展历程划分为“八级工”“五级工”“新八级工”三个历史阶段，通常会将“八级工”和“五级工”归为“旧八级工”阶段（如图1所示）。

（一）“八级工”阶段：职业技能等级制度初建与技工教育制度配套改革

新中国成立初期，为加快恢复国民经济，迫切需要一大批能从事现代企业组织生产的技术工人。计划经济体制和单位制承载着国家资源分配的主要功能，工人的就业、薪资、福利分配与国家紧密相依［4］。为初步解决工资制度杂乱和工资标准不合理的问题，国家建立“八级工”制度，按照生产劳动的复杂程度和技术的熟练程度将工资分为八个等级，从一到八级将技能等级与工资水平相对应，确立了“技术等级、工资等级、工作物等级三者一致”的管理原则［5］。1956年，《国务院关于工资改革的决定》正式建立并实行新工资标准，“各产业部门必须根据实际情况制定和修订工人的技术等级标准，严格地按照技术等级标准进行考工升级，使升级成为一种正常的制度”，为技能等级与工资制的紧密衔接提供制度依据，激发了工人的技能学习热情。

这一时期，国家统筹建立有计划培养后备技术工人制度，并将技工院校统一划归于劳动部进行高效综合管理［6］。《技工学校标准章程草案》等文件明确技工学校的培养目标是四、五级技工，以服务生产为导向，为企业源源不断输送中级技术人才。“八级工”制度的建立既为技工教育制度提供了目标指向，也为国有企业的厂内技能学习提供了方向指引。

为推动技术工人评价的社会化与劳动力市场流动的便捷性，我国借鉴国际劳工组织标准，将“八级工”制度中的一至三级工定为初级工，四至六级工定为中级工，七至八级工定为高级工［7］。1989年，原劳动部印发《关于修订工人技术等级标准工作的意见》，进一步提出“简化等级结构，将以八级制为主体的等级结构形式简化为初、中、高三级制为主体的结构形式”，以利于工人培训、考核和劳动力的科学管理，但施薪原则依然按照《工人技术等级条例》规定，就近就高套入本技术等级（职务）的岗位工资档次并执行相应的技术等级（职务）工资标准［8］。在强化培训的导向下，我国技工学校的培训范围不断扩大，开始承担起培养中级技术工人和培训在职工人的双重任务［9］。

（二）“五级工”阶段：职业技能等级制度调整与职业教育市场化转向

党的十一届三中全会后，国家中心任务逐步转移至经济建设，束缚生产力发展的经济体制亟须改变。社会对技术人才的技术水平需求不断增强，原有的“八级工”制度已难以适应现代化建设的要求，无法真实反映技能和贡献，工人发展空间受到极大限制。在此背景下，政府对“八级工”制度进行重新部署，根据新目标不断调整制度结构和内容，实现制度转变［10］。随着《中共中央关于经济体制改革的决定》《关于国家机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》《改进和完善弹性劳动工资计划的通知》等文件的印发，八级工资制与“统包分配”制度的辐射影响逐渐减弱，工资结构不再以技术等级作为绝对参照，二者紧密衔接的关系在改革浪潮中开始松动。

1987年后，原劳动部接连推动技师聘任制、高级技师评聘试点工作，在高级工中选拔出一批高素质技术技能人才，以进一步提高技术工人技能水平，适应科技发展和“四化”建设需求。1990年，原劳动部颁布实施《工人考核条例》，正式确立了初级工、中级工、高级工、技师和高级技师的五级考核体系。1993—1999年，《职业技能鉴定规定》《职业资格证书规定》《职业资格证书制度暂行办法》等政策相继颁布，计划经济体制下运行多年的工人考核制度开始向国家职业技能鉴定制度转变，同期滚动开展了职业分类确立、职业资格完善等工作［11］，“五级工”制度体系逐渐完备。同时，1996年，《中华人民共和国职业教育法》规定“实行学历证书、培训证书和职业资格证书制度”，为学历教育与职业培训的融合、互认和沟通提供了坚实的法律基础，帮助学生实现了综合文化水平与职业技能等级的衔接与对应［12］，职业技能等级、职业资格证书与职业教育间的联系愈加紧密。

随着我国经济改革的不断深化，市场环境、运行规则发生变化，职业资格证书制度暴露出种类繁多、设置混乱等问题，制度偏移随之发生［13］。2002年后，我国开始依照《中华人民共和国行政许可法》和行政审批制度改革的有关规定，对不适应社会主义市场经济运行要求的职业资格项目进行取消和清理。2008年，人力资源和社会保障部等8部门联合下发了《关于贯彻〈国务院办公厅关于清理规范各类职业资格相关活动的通知〉的通知》，进一步加大了职业资格项目的清理和整顿力度［14］。水平评价类职业资格在《关于减少职业资格许可和认定有关问题的通知》等政策颁布后逐渐退出历史舞台。技能人员职业资格数量大幅减少，对企业选用人才、劳动者技能学习造成一定影响，也导致“五级工”制度与职业教育间的关联逐渐减弱。

（三）“新八级工”阶段：职业技能等级制度重建与职业教育高质量发展需求

进入新的发展阶段，大力发展职业教育是我国实现工业化、现代化的迫切需要，国家层面出台《关于深化产教融合的若干意见》等一系列政策文件，开展企业学徒制等一系列改革试点，逐步形成融合开放的办学格局，助力职业教育高速发展［15］。产教融合的深入推进，对技能评价成果提出更高的要求。广大技能劳动者急需一张“技能证明”，既可帮其迈入企业，又可实现纵向晋升。利用已有规则和结构，职业技能等级制度开始进行由资格认证到技能认定的转化，并进一步丰富和完善人才技能等级。2018年，人社部启动职业技能等级认定试点工作，遴选部分企业开展技能人才自主评价试点。2021年，根据中办、国办《关于提高技术工人待遇的意见》和人社部《关于改革完善技能人才评价制度的意见》等政策文件的有关要求，在高级技师之上增加特级技师（岗位）技术职务，将职业技能等级制度增至六级。2022年，人社部印发《关于健全完善新时代技能人才职业技能等级制度的意见（试行）》，提出“企业根据技术技能发展水平等情况……形成由学徒工、初级工、中级工、高级工、技师、高级技师、特级技师、首席技师构成的职业技能等级（岗位）序列”，推动“新八级工”制度正式落地。

二、职业技能等级制度与职业教育发展的内在机理分析

历史制度主义倾向将制度与其他因素一道定位于因果链之中，探求制度形成与变革中其他重要变量的作用［16］。同时，一套制度体系所处的特定位置，将决定行动者与其他行动者的相互关系，进而影响对利益的界定和实现方式［17］。因此，要探讨职业技能等级制度与职业教育发展的内在关系，需要深入分析制度变革过程中的重要变量及其内在机理。

（一）分析模型构建

历史变革进程中，劳动力市场供需双方会在不同发展阶段出现张力，这时往往通过制度形态变化来实现动态平衡［18］。而职业教育作为一种面向职业、面向市场的教育，必须通过基本制度加以支撑，实现二者间的联结。产教融合的深入推进对职业教育提出新的要求，职业技能等级制度作为重要中介变量，帮助传导市场与职业教育间的信号，深刻影响着人们的职业教育选择［19］。其中，涉及职业技能等级制度代表的政府权力、劳动力市场①代表的市场力量与职业教育发展代表的学校力量之间的互动关系。基于此，可以借用美国学者伯顿·克拉克（Burton Clark）的三角协调模型加以解释。

1994年，美国学者伯顿·克拉克首次提出三角协调模型，认为高等教育是国家权力、市场机制和学校力量三者协调的产物［20］。基于此，本研究回顾了职业技能等级制度的现代化变革历程，对三角协调模型进行拓展，以进一步诠释市场、职业技能等级制度与职业教育间的关系（如图2所示）。职业技能等级制度作为市场力量与职业教育间的黏合剂，其形态变化导致与市场需求、认证效力和劳动报酬层面的关系均发生了历史性转变，继而影响了职业教育的定位、质量和吸引力。

（二）内在机理及其演进

1.基于市场需求的内在机理分析。现代化变革进程中，职业技能等级制度与市场需求间的关系发生变化，对职业教育造成影响。计划经济时代，“八级工”制度与市场需求联系紧密，职业教育定位明确，所提供的技术工人与市场相符，“八级工”制度也得以助推职业教育发展；经济体制转向后，“五级工”制度与市场的联系变弱，制度的传导功能随之减弱，职教毕业生渐渐无法满足市场需求；“新八级工”制度旨在加强与市场需求间的联系，使市场与职业教育再次对轨，助推其高质量发展。

“八级工”时代，职业技能等级制度在市场需求与职业教育间表现出强纽带关系。具体来说，我国企业在当时释放了强烈的市场需求信号，政府根据企业发展需求不断完善各项制度，推出《关于工资改革的决定》《技术标准》②等作为工人技术技能水平的主要参照，以充分迎合需求。制度引导之下，技工学校以市场、经济发展为上，表现出高度的市场适应力。该阶段社会发展环境相对稳定，职业教育问题在国家稳步发展中自然消解。

“五级工”时代，职业技能等级制度的纽带关系逐渐弱化。一方面，职业技能等级制度在现代化转型过程中与市场需求渐行渐远。在宽松的市场经济运行模式下，外部制度难以对企业内部机制进行直接约束［21］，大部分中小微企业倾向于以龙头企业自行搭建的技能等级制度为行业标杆，这就导致“五级工”制度在市场中逐渐丧失话语权，市场需求关系不断错位。另一方面，我国毕业生也开始表现出拥有技能与当前劳动市场需求不匹配的状况［22］。