新制度经济学视域下职业技能等级认定体系建设研究

［摘要］职业技能等级认定是当前我国高技能人才评价制度的主体，在新制度经济学的视域下，这一制度的建立旨在明晰职业技能产权属性，优化利益分配机制；优化交易费用，建立内部契约模式；推动制度变迁，有效减少路径依赖。但在职业技能等级认定的实际开展过程中，仍存在产权界定模糊、资源路径依赖、交易费用繁重、契约建立失范等问题。为此，进一步提出优化建议：明晰产权界定，提升技能等级认定的有效性与吸引力；打破路径依赖，推动技能认定标准与主体的动态更新；削减交易费用，实现认定体系运行的规范化与高效化；完善市场契约，强化技能评价结果的导向性与流通性；加强政策激励，提升技能认定体系的整体效能与示范效应。

［关键词］技能人才评价；职业技能等级认定；新制度经济学

［作者简介］黄金来（1968- ），男，广西田阳人，广西机电职业技术学院文化旅游与管理学院党委书记，教授。（广西南宁 530007）

［基金项目］本文系广西教育科学“十四五”规划2024年度职业教育重大课题“发展高等职业教育的内涵及其边界研究”的阶段性研究成果。（项目编号：2024JD102）

［中图分类号］G717 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-3985（2024）21-0030-08

一、问题的提出

在全球经济迅速发展和科技进步的推动下，技能已成为个体和企业发展的关键生产要素。人才评价制度是让技能价值外显的重要制度设计［1］，不仅赋予了技能明确的市场价值，还通过标准化测试和认定过程，客观衡量劳动者的技能熟练程度，确保了技能在劳动力市场中的有效配置与匹配，使劳动力市场整体呈现有序化趋势。国际经验表明，技能人才评价体系通常具有高度标准化、多元化并与市场紧密结合的特点。例如，英国的“资格和学分框架”通过统一技能标准，促进了跨国职业资格互认和技能型人才流动，并且由行业协会或第三方机构主导，既“由需求驱动”，又“由雇主主导”，强调市场需求导向和技能的实用性，推动了技能的多样化评估。［2］

人力资源和社会保障部于2022年制定出台《关于健全完善新时代技能人才职业技能等级制度的意见（试行）》，提出建立“新八级工”职业技能等级认定制度，拓宽技能人才发展通道，形成从学徒工到首席技师的职业技能等级序列，并要求建立与之相匹配的岗位绩效工资制度。该制度的实施更加灵活、自主，显示出以用人单位为主的认定主体、赋予高技能人才明确待遇预期和社会地位等特征［3］。尽管政策层面的支持力度不断加大，但学术界对职业技能等级相关内容的研究却主要集中在技能人才评价制度的历史变迁、职业技能等级标准的开发以及职业院校1+X证书制度的运行等方面，对于职业技能等级认定制度本身的开展现状和实施困境的深入探讨仍显不足。在此背景下，新制度经济学作为探讨“真实世界中的人、制度、经济活动以及它们之间的关系”的理论，提供了适切的研究视角。新制度经济学的理论支流如交易费用、制度变迁、产权和组织关系［4］，为本文分析职业技能等级认定体系建设的内在理路奠定了理论基础。

二、新制度经济学视域下职业技能等级认定体系建设的内在理路

职业技能等级认定体系通过新制度的建立，依靠企业和第三方机构修正市场失灵问题，提供公共产品，这符合新制度经济学家对于政府、企业和第三方机构在市场调控中共同作用的倡导［5］。因此，从新制度经济学的视角探讨职业技能等级认定体系的内在理路能够有效解释其运行逻辑和经济学意义。

1.明晰产权属性，优化利益分配机制。产权制度是一系列确定每个人在稀缺资源使用中地位和社会关系的规则［6］。交易的任何一方一旦取得某物品的所有权，就会拥有由此衍生的其他权利，否则这种所有权就不具有真正意义。即使没有严格意义上的所有权，但若实际拥有衍生的权利，这个人也在某种程度上拥有了该物的产权。产权的实质是一系列激励与约束机制，因而会进一步影响和激励行为，不同结构的产权会产生不同的激励，进而导致不同的效率结果。

职业技能等级认定的过程也是对劳动者的劳动力产权进行进一步确认的过程。职业技能等级认定不仅明确了劳动者对其技能的所有权，还通过配套的岗位绩效工资制等制度，赋予劳动者衍生的各项权利，使其真正拥有技能的产权，而不仅仅是作为技能的载体。将劳动者的劳动力视为财产，才能拓宽他们的财产性收入渠道［7］。进一步明确人力资本产权和赋予技能培训与认定权，有助于提升员工培训和人力优化中企业的主动性，并增强企业在行业中的技术声誉与示范效应，也是激励企业参与技能型社会建设和推动技术创新的有效手段。

2.优化交易费用，建立内部契约模式。消费者在进行交易时，往往只关注交易对象本身的价格，却忽略了交易过程中产生的其他潜在成本。科斯的交易费用理论指出，“交易费用应包括度量、界定和保障产权的费用，发现交易对象和交易价格的费用，讨价还价、订立合同的费用，以及监督契约条款严格履行的费用等”“市场机制在发现价格的过程中会产生成本，而这种成本就是交易费用，交易费用正是决定企业与市场机制替代边界的重要因素”［8］。

在技能人才培养及等级认定过程中，可能会发生多类交易费用，如为获取认定信息付出的搜寻费用、与等级认定机构或企业单位签署协议时产生的调整与妥协费用、技能训练提升的知识费用等。从成本效益角度来看，企业内部的职业技能等级认定可以在一定程度上合理节约这些交易费用。例如，加强职业技能等级认定与职业发展通道的衔接，减少时间消耗；提升职业技能等级认定的信息化水平，节约求职者在认定环节产生的协调费用等。

此外，根据不完全契约理论，在真实的契约签订过程中，双方对未来的预期仅基于主观评估，这将导致事后的再谈判问题［9］。人力资本天然属于员工个人，而员工可以在企业之间自由流动。如果企业投资于纯粹市场通用的技能培训以及职业技能等级认定以提高员工生产率，则将面临被外部企业挖墙脚的风险，并且必须为此支付更高的工资［10］。而通过建立企业内专属性的技能评价模式，可以在企业内部形成排他性的职业发展路径，以此建立起劳动者与企业间的心理契约，从而减少企业对于信息不对称引发的机会主义行为的忧虑，提高企业进行员工培训的意愿。

3.推动制度变迁，有效减少路径依赖。制度变迁指的是制度的创立、变更以及随着时间推移的渐变或被替代的过程［11］。由于受到原有制度结构及文化、信念、知识和经验等非正式制度的影响，制度变迁的过程中可能出现路径依赖、时滞和连锁反应等现象［12］。只有当外部环境发生显著变化或新的冲击破坏现有制度结构时，制度变迁才有可能顺利进行。这种“新情况”通常表现为经济危机、技术变革或社会变动等，它们打破现有制度框架，为新制度的建立提供了空间［13］。

在职业技能等级认定的制度体系中，只保留部分原有社会培训评价组织（以下简称社评组织），技能等级认定的主体责任转而由企业自主承担，这种强制性的制度变迁将打破原有技能人才评价方式的路径依赖。一方面，传统职业技能等级认定依赖于固定的评价模式，容易形成制度惯性，使得技能评价过程缺乏创新和弹性。通过引入企业自主认定机制，革新了技能人才评价主体和方式，一定程度上打破了原有制度惯性，减少了路径依赖的可能性。另一方面，通过允许企业自主进行职业技能等级认定，不仅可以根据市场需求调整技能评价标准，还能根据行业发展动态不断更新技能评价方式，有助于形成更加灵活的技能评价体系。职业技能等级认定工作的开展也促使企业更加注重实践和技术应用，激励了内部岗位练兵、技术比武、技术攻关等活动的开展，并推动了企业技术的创新。

三、我国职业技能等级认定体系建设的现实困境

1.产权界定模糊。第一，劳动者参与技能产权保护不足。产权的确认本身并不一定会产生积极的激励作用，缺乏有效保护的产权形同虚设。［14］虽然现行职业技能等级认定制度在一定程度上确认了劳动者的技能产权，但产权保护力度不足，导致激励作用减弱。一方面，企业内部自主认定的专用性评价标准使得劳动者的技能成为企业技术水平的附属，削弱了劳动者技能的市场价值和流动性。当劳动者希望流动时，其技能产权可能被削弱甚至剥夺。另一方面，劳动者获得技能等级认定结果未能得到有效利益反馈。尽管《关于健全完善新时代技能人才职业技能等级制度的意见（试行）》强调职业技能等级认定结果应与岗位绩效工资制挂钩，但在实践中这一配套制度并未充分落实，参与技能等级认定所花费的成本无法直接转化为实际收益，进一步降低了劳动者的认定意愿。

第二，企业参与职业技能等级认定面临阻滞。作为职业技能等级认定的主要提供者，企业既是劳动者技能产权的赋予者，也是职业技能等级认定产权的拥有者。然而企业的职业技能等级认定往往缺乏完善的准入和保障机制，削弱了企业参与认定的积极性。部分具备高质量技能培养体系的企业，如产教融合型企业，因缺乏更高层次的技能认定权限，无法作为社评组织对社会人员进行评价，难以打造品牌效应。同时，企业内部技能产权的确立并未为其带来显著收益。在职员工是否参与技能认定实际上并不影响员工所拥有的技能现状，因此企业开展技能等级认定的收益主要源于政府提供的职业技能提升补贴。然而申领手续烦琐，补贴数额有限，总体“性价比不高”。调研还发现，即使某些企业的职业技能等级认定结果被同行广泛认可，但相关成就在认定高新技术企业等头衔时却不被政府所承认，职业技能等级认定产权不受重视。与此同时，较高水准的职业技能等级认定结果还可能导致优秀技能人才的“跳槽”或是企业间的“挖墙脚”，使雇主面临着技能人才流失的风险。

2.资源路径依赖。第一，评价标准和试题的沿用与滞后。部分社会化职业技能等级认定机构在承接新兴技能认定需求、获取公共技能资源等方面的独立发展能力不足，仍沿用原有职业资格鉴定项目的评价方式，形成路径依赖的制度“锁定”效应，难以适应“人工智能训练师”等新职业、新工种的技能需求。此外，新的职业技能等级认定标准与试题的研发仍偏向于沿用传统的理论考核，主导权多集中在院校专家手中，企业专家参与度不足，导致试题研发偏“学院派”，难以反映行业的真实需求和前沿技术，因而削弱了职业技能等级认定的实际效用。

第二，社会评价依赖传统组织，新兴机构数量不足。在职业技能等级认定体系中，传统职业资格制度时期的职业资格鉴定工作仍占据主导，新兴的合规化社评组织数量不足，难以满足社会对职业技能等级认定的广泛需求。而非公企业、职业院校、技工院校等主体占比较小，并未发挥其技能人才培养与职业技能等级认定的桥接作用。同时，中小企业因缺乏自我认定的条件，又缺少依托专业机构进行认定的渠道，不免使一线劳动者的职业技能等级认定囿于信息困境。以江苏省为例，截至2023年底，全省通过备案实施社会化评价的第三方评价机构（行业组织）共有52家，包括22个省级行业协会（学会）、28家龙头企业、1个技能人才产业园和1所技工学校。此外，不同地区企业规模与职业教育发展水平不一，部分偏远省份经济发展落后，缺乏能够开展完备职业技能等级认定工作的社会化机构和企业，难以满足市场化的职业技能等级认定需求。

第三，职业与技能覆盖更新不足。职业技能等级认定主要覆盖原有水平评价类职业和部分热度较高的电子商务等新兴职业，且认定范围较为宽泛，对职业的典型工作任务反映不精准，导致部分较新颖且小众的、通用性较弱的或是依靠专项技能的职业（工种），如网络安全等级保护测评师、会展搭建师等，由于缺乏评价机构承接，面临评价缺口。以网络安全等级保护测评师为例，当前对于相关领域的职业技能等级认定普遍细化到“网络安全管理员”一级，无法体现“网络安全等级保护测评”这一专项技能，导致相关领域的中小微企业技能人员、职业院校学生和无业状态的技能人员面临“评价无门”的困境。

3.交易费用繁重。第一，开展职业技能等级认定需要大量专项性投资，企业交易成本高昂。企业和社评组织在开展职业技能等级认定时需要建立专门的治理结构，如建设企业题库、制定规章制度、组织考务考评人员培训等，前期投入成本高昂。然而这些专用性资产作为政策驱动下的响应性投资，在企业日常生产中的作用有限，面临较大的不确定性。具体而言，政府扶持政策的持续性和职业技能等级认定对企业的实际效益都不稳定，这进一步增加了企业参与职业技能等级认定的交易成本。对于社评组织而言，若面对较小规模的群体开展，其认定成本更显高昂。此外，在撰写职业技能评价标准时，常在申请调整过程中遇到流程不清、手续复杂、步骤烦琐等问题。同时，部分社评组织受到监管压力和主体责任的双重影响，难以完全落实评价任务，导致职业技能等级认定实际开展情况难达预期。