政府设立基金会举办：国有民办型独立学院转设新路径

［摘要］推动独立学院转设是近年来我国高等教育领域的重大方略和重要任务，但由于独立学院类型多样、情况复杂，转设进程并不顺利，特别是国有民办型独立学院整体转设进程缓慢，成为独立学院转设的难点。造成其转设进程缓慢的现实困境主要包括推进主体之困、路径之困、条件之困三方面。转设为政府设立的基金会举办的国有民办高校，能够有效破解这一困境，有利于平稳转设和学校发展。政府和高校要敢于突破创新，高效稳妥推进。

［关键词］独立学院；国有民办；转设；基金会大学；路径

［作者简介］张洋（1983- ），男，安徽庐江人，华中科技大学教育科学研究院在读博士，宁波大学科学技术学院高等教育研究所副所长，副教授。（湖北  武汉  430074）

［基金项目］本文系宁波市教育科学规划2022年重点课题“基金会办学：公办型独立学院转设新路径及可持续发展研究”的阶段性研究成果。（项目编号：2022YZD032）

［中图分类号］G648.7 ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2023）03-0104-08

一、引言

独立学院是我国高等教育领域20世纪末开始的一种新探索。由于“先发展后规范”①的自下而上的发展变迁过程，独立学院的办学模式呈现出多样化和复杂性特征。从总体上看，独立学院可以分为“国有民办型（也被称为‘公办型’‘内生型’）和民有民办型两种类型”②。两种类型的典型标志是是否有民营企业或个人参与举办，没有民营企业或个人参与举办的独立学院就是国有民办型。国有民办型独立学院又可分为母体高校与政府（或政府下属的国资公司）合作举办，母体高校与其下属的公司、基金会合作举办或母体高校独自举办（也可称“校中校”型独立学院）等类型。

2020年5月，教育部办公厅印发《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》的通知（教发厅〔2020〕2号）（以下简称“方案”），提出了“能转尽转、能转快转，统筹兼顾、协调推进，分类指导、因校施策”的工作思路，要求“针对不同区域、不同类型、不同模式的独立学院，坚持实事求是，探索适合的转设路径”。独立学院转设成为我国高等教育研究与实践的热点和高校设置工作的重点。据教育部历年公布的数据分析，截至2022年10月，我国共设置独立学院330所，尚未转设的有164所。据统计，尚未完成转设的164所独立学院中，国有民办型学校有112所，民有民办型学校有52所；已经转设的166所独立学院中，国有民办型学校仅占41所（见下页表1）。可见，没有完成转设的独立学院多为国有民办型独立学院，破解国有民办型独立学院的转设难题成为时下独立学院转设最重要的课题。转设为政府设立的基金会举办的国有民办高校，将成为突破转设困境的一条新路径。

《中华人民共和国高等教育法》明确指出：“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校。”基金会是非营利性法人组织，是国家鼓励的高等学校办学主体。《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》《中国教育现代化2035》《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022年）》均对基金会办学持鼓励态度。《基金会管理条例》规定，“基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照基金会管理条例的规定成立的非营利性法人”“基金会依照章程从事公益活动”。由此可见，基金会的活动特点强调“公益性”，倘若基金会举办民办高校，则需要明确高校的性质为非营利性。方案在“转为公办、转为民办、终止办学”三条常规路径后，考虑到国有民办型独立学院的特殊性，明确提出“对于无社会举办方的独立学院（即所谓的‘校中校’），如转为民办普通本科高校，须明确非营利性，可由地方政府设立教育投资公司、教育基金会或国有企业作为举办者，也可探索无举办者办学”。可见，地方政府设立教育基金会作为举办者，是教育部对无社会举办方的独立学院（国有民办型独立学院）转设的一种导向意见。

有研究者已经注意到基金会举办是“独立学院转设的新选择”③，但未聚焦到这条转设路径最适切的国有民办类型。也有研究者关注到国有民办型独立学院的转设问题，他们认为国有民办型独立学院转设为国有民办高校必要且可行，其中转设为基金会举办的非营利性民办高校是路径之一，但未对此进行深入的分析阐释。

二、国有民办型独立学院转设缓慢的原因分析

国有民办型独立学院转设进程缓慢背后存在转设主体意愿不强、转设路径不畅、办学条件不达标三方面的困境。

（一）转设主体意愿不强

独立学院转设工作的推进主体包括地方政府、举办高校、社会举办方和独立学院。由于国有民办型独立学院没有实质的社会举办方，所以推进主体只有地方政府、举办高校和独立学院三方。三方站在不同的立场，有着不同的利益诉求和考量，这在一定程度上导致他们推进转设的动力不足，影响了转设进程。

首先，地方政府考虑的是地方的高等教育布局、财政状况以及转设带来的安全稳定问题。一些需要建设新的公办高校的地方政府，有较强的动力推动独立学院转设为公办高校；部分地方政府则对此没有热情，认为独立学院转设为公办高校需要政府大量的财政支持，转设为民办或停办又可能引起安全稳定事件，所以还不如维持现状。由于独立学院办学类型的多样性、复杂性，同一省份的独立学院可能存在不同的办学类型，省级政府和市级政府在转设过程中谁主导的问题也值得商讨。若不考虑国家层面的政策要求，独立学院转设对于大部分地方政府来说，是一项复杂但不迫切的工作，地方政府大多缺乏较强的动力推进。

其次，举办高校考虑的是原有举办者的利益能否延续的问题。由于存在对母体高校的高度依赖，国有民办型独立学院与母体高校保持着密切联系，母体高校往往可以从独立学院获取一笔数额可观的资源使用费，还可以通过转移部分师资到独立学院来调整优化自身的师资队伍。转设后，母体高校的这些利益难以获取，因此，它们在转设问题上很难表现出积极态度，有些母体高校则在转设过程中索要高额费用。

最后，独立学院考虑的是学校发展和师生利益保障问题。在转设过程中，对于转设的方向和方式，独立学院虽没有多少发言权，但又不得不考虑学校的长远发展、师生的利益保障以及平稳转设问题。目前国有民办型独立学院的整体发展状况良好，在面对转设后的各种不确定性时，学校管理者对于转设工作也缺乏较强的积极性。

现有的转设路径实际上难以满足三方主体的利益诉求，导致三方主体的转设动力不足，只能依靠国家政策的推动力。因此，通过创新优化转设路径，契合三方主体的利益诉求，增强三方的转设动力，就显得尤为重要。

（二）传统转设路径不畅

方案规定了独立学院转设的三条路径：“转为民办、转为公办和终止办学”，并明确指出无社会举办方的独立学院“不得以任何方式将举办权转让给其他社会组织和个人”，这实际上明确了“国有民办型独立学院不可能转设为纯民办高校”的基调。终止办学势必会减少区域高等教育资源，难以保障师生利益，导致师生情绪波动，极易引起负面舆论，所以这条路径只能是“允许但不鼓励”④。如此看来，转为公办院校似乎是国有民办型独立学院转设的最优路径，但事实并非如此。国有民办型独立学院全部转为公办既不现实又不合理。不现实是因为转设为公办高校受地方财政的制约较大。一些较为发达城市的高等教育布局已基本完成，增加公办普通高校的数量对这类城市来说吸引力不大，它们更愿意将有限的财力用于支持高水平和特色化的高校或高等教育项目。有些城市还有多所国有民办型独立学院，这些独立学院全部转设为公办高校的可能性则更小。一些经济不太发达的城市，近年来受新冠疫情和国际形势的影响，经济下行压力大，更加难以负担起独立学院转为公办高校后的财政资金需求。“只有在一些财政实力强且欠缺公办本科院校的地方，地方政府才会支持有实力的独立学院转为公办本科高校。”⑤不合理指国有民办型独立学院若全部转为公办高校，在一定意义上是对独立学院二十多年实践探索的全盘否定。独立学院是20世纪末中国高等教育从精英化向大众化过渡的产物，一定程度上缓解了我国高等教育资源不足与人民群众接受高等教育的需求之间的矛盾。虽然在体制机制上存在不少问题，但在应用型人才培养、应用型大学建设等方面也进行了一些深入有效的探索，积累了一些宝贵经验。部分独立学院“国有民办”的体制机制优势不断凸显，能够做到与母体高校、传统公办高校错位发展。如果国有民办型独立学院全部转为公办高校，则放弃了国有民办型独立学院这二十余年的办学探索，彻底抛弃了这些积累和经验，而且转设后的学校与传统的地方公办高校在办学定位上几乎没有任何差异，极易造成人才培养的同质化。

从上述分析不难看出，对于以上三条路径，国有民办型独立学院实际上难以做出选择，是否存在其他的更优路径？方案中针对国有民办型独立学院专门提出的转设导向性意见值得我们深入探索实践。

（三）独立学院办学条件不达标

方案明确规定“独立学院转设要达到《普通本科学校设置暂行规定》等文件规定的设置标准，学校各项办学条件指标，均须具备相关证明材料”。独立学院无论转公还是转民，都要符合文件规定的设置标准，达到办学规模、学科与专业、师资队伍、教学与科研水平、基础设施、办学经费和领导班子等7个方面的指标要求。从目前全国独立学院的情况来看，办学规模、学科与专业、教学与科研水平、办学经费和领导班子等5项指标条件基本可以达到，但师资队伍和基础设施几乎是所有独立学院的短板。国有民办型独立学院由于没有实质投资方参与，办学呈现出对母体高校高度依附的特征。这种高度依附的关系虽然保障了国有民办型独立学院的高起点、高质量办学，但也导致独立学院对母体高校的高度依赖，极易成为母体高校的“校中校”。在师资队伍方面，由于国有民办型独立学院长期以来共享母体高校的部分师资，自有师资条件往往难以达标。在基础设施方面，既存在土地和建筑的短板，也存在仪器设备、图书等方面的短板。有些国有民办型独立学院成立之初将母体高校的校区作为办学场地，场地远未达到设置标准。浙江省的独立学院多属于这种情况。在后期发展过程中，许多独立学院纷纷通过迁址到大城市周边的县域来解决独立办学空间问题。浙江省现有的15所独立学院，已有11所完成了迁建办学。虽然迁建办学一定程度上解决了部分学校的办学空间问题，但也有一些学校迁建后办学规模快速扩大，使得新校区的办学空间也不能达标。此外，由于长期以来对母体高校的高度依附，国有民办型独立学院在教学实验条件、图书条件等方面投入不足、资源薄弱，往往是低成本运作，“母体高校也没有加大投入把所有硬件建合格的想法”⑥。

补齐办学短板是国有民办型独立学院转设期或过渡期必须解决的问题。从独立学院的角度看，办学短板的存在使得转设工作的依赖性增强；从地方政府的角度看，无论转向何种体制，帮助独立学院补齐办学短板是前提。这无疑又增加了转设工作的复杂性。

三、基金会办大学的启示及其优势分析

（一）基金会大学的国内外实践

基金会大学19世纪初诞生于美国、意大利等发达国家，20世纪初在发展中国家开始探索实践。目前全球共有基金会大学百余所，美国的斯坦福大学、杜克大学等知名大学都是由基金会举办的私立大学。100多年前，洛克菲勒基金会（由美国洛克菲勒家族创办）创办了北京协和医学院，开启了基金会办大学的中国实践 。1987年，爱国华侨吴庆星家族独资创办的仰恩基金会投资创建了仰恩大学。2011年，台湾王雪红和陈文琦夫妇通过威盛信望爱公益基金会捐资创办贵州盛华职业学院。2015年7月，作为西湖大学举办方和捐赠基金筹资主体的杭州市西湖教育基金会注册成立。2018年2月，社会力量举办的新型高等学校西湖大学获教育部批准成立。由著名企业家虞仁荣先生设立的教育基金会举办的东方理工大学（拟）目前也在积极筹建中。上文所述的这些基金会举办主体多是民间非公募基金会，虽有别于本文所提的“政府设立的基金会”，但至少可以证明基金会办大学在世界范围内已有成熟的实践，在我国也进入了探索阶段。