政策工具视域下马来西亚职业教育数字化的政策取向与特征分析

［摘要］马来西亚发布数字化发展战略（Malaysia Digital），培养数字时代急需的专技人才，将成为马来西亚职业教育变革的新使命。政策工具视域下，命令性工具为职业教育数字化提供动力支撑，激励性工具为职业教育数字化提供资源保障，能力建设工具为职业教育服务国家建设创设制度环境，系统变革工具为完善区域一体化管理体系形成机制保障。从具体特征来看，马来西亚职业教育主要以完善数字基础设施缩小数字鸿沟，以建立国家资历框架体系形成建设标准，以“数字＋教育”融合方式拓展职业教育领域，以数字人才培养增强职业教育适应性。

［关键词］职业教育；马来西亚；教育数字化；政策工具

［作者简介］周敏（1991- ），女，湖南怀化人，岭南师范学院，华南师范大学教育科学学院国际与比较教育研究所在读博士。（广东  湛江  524048）马早明（1966- ），男，安徽枞阳人，华南师范大学教育科学学院国际与比较教育研究所，教授，博士生导师，教育部高校国别和区域研究基地华南师范大学东帝汶研究中心/国家民委东南亚文化教育研究中心主任。（广东  广州  510631）

［基金项目］本文系教育部教育管理信息中心教育管理与决策研究服务专项2022年度委托课题“东南亚地区教育战略行动研究及其数据库建设”的阶段性研究成果。（项目编号：EMIC-YJC-2022012）

［中图分类号］G719.3/.7    ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2023）11-0076-08

一、前言

教育数字化转型是指利用现代信息技术支持教育在育人方式、办学模式、管理体制、保障机制等方面创新，推动教育流程再造、结构重组和文化重构，改变教育发展动力结构，促进教育研究和实践范式变革，最终实现人的全面、自由、个性化发展。从国际比较视角来看，职业教育数字化转型已经是大势所趋。2020年，联合国教科文组织、国际电信联盟和联合国儿童基金会联合发布了《教育数字化转型：学校联通，学生赋能》。同年，欧盟发布了《数字教育行动计划（2021—2027年）》，都是倡议积极推动教育向数字化转型，以促进教育公平。2022年，马来西亚正式发布一项国家级数字战略Malaysia Digital计划（简称MD），特别提出“培养具备数字技能的人力资源”。从我国来看，党的二十大报告中提出“建设数字中国”，而职业教育数字化转型是落实《数字中国建设整体布局规划》的关键举措。为此，本研究拟以政策工具理论为分析框架，以马来西亚职业教育数字化政策变革的历程为研究对象，聚焦职业教育数字化转型过程中马来西亚职业教育政策变革的逻辑，为促进我国职业教育数字化转型发展提供借鉴。

二、马来西亚职业教育数字化政策分析的理论工具

马来西亚国家级数字化战略是通过一系列政策工具实现的，政策工具间的排列与组合往往是国家决策者理念的现实反映。政策工具是影响政策过程以达到既定政策目标的任何事物，它既是政府治理的手段和途径，又是政策目标与结果之间的桥梁。

（一）政策工具理论的适切性

政策工具（Policy Instruments）这一概念源起于社会学领域，20世纪80年代以后逐步扩展到教育政策领域。国内外学者对政策工具进行了大量研究。国外学者的研究，一是根据政策工具产生着力面和市场运行规律，Rothwell等将其分为供给型工具、需求型工具和环境型工具；二是依据政策工具对目标人群的影响，麦克唐纳尔（McDonnell）等将其分为命令性工具、激励性工具、能力建设性工具、组织建设性工具；三是根据政府工具的强制性程度，加拿大学者霍莱特和拉梅什（M.Howlett and M.Ramesh）将政府工具分为自愿性工具（非强制性工具）、强制性工具和混合性工具。国内学者的研究，一是依据使用方式，顾建光等将政策工具划分为管制类、激励类和信息传递类三种；二是依据政府管理，陈振明将政策工具分为市场化工具、工商管理技术和社会化手段；三是基于中国教育政策的全过程理论并参照麦克唐纳尔的政策工具分类理论，薛二勇等将政策工具分为强制性工具、引导性工具、能力建设性工具和组织建设性工具；四是基于高等教育政策目标，在麦克唐纳尔和艾莫尔分类基础上，赵宏等增加了引导型政策工具；五是参照Rothwell的研究并结合我国的实际情况，段尧清等将我国数字政府政策工具分为供给型工具、需求型工具和环境型工具。适切的政策工具可以有效地解释国家教育政策的实施缘由和实施目标，本文主要运用麦克唐纳尔和艾莫尔的政策工具理论对马来西亚职业教育数字化政策进行分析。

（二） 政策工具视域下马来西亚职业教育数字化政策演变的逻辑结构

政策工具理论具有丰富的理论体系，但理论的真正依据来自政府目标。本文试图从理论形成过程、实践逻辑和价值逻辑三个维度，形成对马来西亚职业教育数字化战略变革的系统性认识，从而在政策取向研究中发挥作用。

1.理论逻辑：职业教育发展规律的理论协同。随着后疫情和数字经济的大发展，马来西亚已然意识到推出惠及数字经济发展政策的重要性和紧迫性。一是马来西亚在国家级数字战略中特别提出“培养具备数字技能的人力资源”。“数字教育学习计划2.0”计划推动数字教育转型，推动职业教育数字化转型。二是职业教育对学生数字素养培养具有重要影响。马来西亚职业教育可以分为高中起点和初中起点。学历教育与非学历教育，要取得良好的数字人才培养效果，就必须依据国家数字战略，抓住机遇实现数字化转型。作为公共教育，职业教育对学生的专业知识增长和数字素养培养具有重要意义。三是政府能够对职业教育的发展有直接和显性的影响，政策则可以通过具体实施掌控职业教育发展情况。二者统一是职业教育数字化变革的基本前提，也是马来西亚政府遵循政策工具理论的实践方式。马来西亚职业教育转型还在发展中，有成功经验也有失败案例，需要通过多方主体协同，并给予正确的政策引导。

2.实践逻辑：职业教育数字化发展的主体协同。首先，数字化重塑社会运行方式。马来西亚职业教育数字化发展的实践逻辑是建立在培养数字化专业技能人才基础上的主体协同。从马来西亚政府提出2050年国家转型计划（TN50）和“经济转型计划”用以改变疲软的经济发展状态，主动为经济转型提供动力，可以看出，近年来马来西亚职业教育数字化转型取得的发展成效都是在贯彻培养人才的数字素养这一根本任务下实现的。其次，发展“新经济模式”。数字时代需要“新经济模式”以满足国际经济需求。马来西亚经济一直在经历快速转型，当经济市场从本地转移至全球，国家也面临着巨大的压力，其中最有效的解决方法，就是加强职业技术教育，设法提高整体劳动力的素质。为了适应社会和经济需求，在第二次政府倡议中马来西亚提出“新经济模式”，强调“发展人的素质”，要为解决数字技能人才短缺问题和为建设现代产业体系提供条件保障。最后，职业教育要有新作为。马来西亚职业教育历来注重业界与教育的结合。一方面，企业应以一种有利于社会发展的方式进行经营和管理，如及时反馈用人需求，提供实际教学材料、为学生提供实践实训机会；另一方面，职业教育学校不仅要专注于人才的技术培训，还要强调学生软实力的发展、注重现实问题的教学，实现专业人才对口反哺社会。

3.价值逻辑：职业教育数字化转型的全球共识。教育政策的每一次变革都与技术革新息息相关。数字经济的大发展加速催生了新的数字技术，促使传统实体企业移师线上，数以百万计的马来西亚人的日常互动正以虚拟方式进行。第一，数字化影响市场对人才的定位。数字技术时代需要重新思考职业教育人才培养标准、重新思考学习与工作之间的转变。技术变革促进人们在学习、生活和工作上呈现新的方式，数字化对职业教育人才的培养提出全新要求，数字能力成为衡量人才的重要指标。为此，未来职业教育要培养符合市场需求的数字技能人才。第二，数字技术引发传统教育方式的变革。数字化的到来改变了学生学的方式、教师教的方式和学校管理的方式，呈现出自主性、多样性和开放性等特点。一方面，利用技术手段打破时空限制，实现优质教育资源在线共享，让学生具备问题意识、有求知求真的愿望；另一方面，提升教师数字素养和学校数字管理服务能力，通过数字化设计实操问题的解决方案、创造原型，最大限度拓展学生的学习场域和学习视野，为职业教育国际合作提供技术支撑。第三，政策支持的优势在于提供条件保障。在职业教育数字化转型的理念下开展政策工具研究，是实现共同价值追求的必然路径，既满足数字化背景下马来西亚社会经济发展和职业教育的育人需求，也符合数字时代马来西亚国家数字化战略行动的政策导向。

三、政策工具视域下马来西亚职业教育数字化的政策取向

国家层面的政策发布体现了马来西亚政府对本国职业教育转型期望的迫切程度，以下12份职业教育政策文本（见下页表1）基本反映了马来西亚职业教育的变革历程。特别是近几年以数字化转型为变革重点，体现了从国家层面到地方持续推进职业教育数字化转型的强烈愿望。

（一） 命令性工具为职业教育数字化提供动力支撑

命令性工具的核心是指政府强制性权威要求。马来西亚的职业教育起步于20世纪50年代，主要由政府驱动和主导。但是随着职业教育政策的出台与不断修订，企业开始关注到职业教育的必要性并创建自己的培训机构，政府也逐渐尝试将它们整合在一起。可见，通过职业教育政策变革提升职业教育社会地位，是职业教育发展获益于政策引导的重要表现。

1.加强顶层设计，整合职业教育与培训模式，实现政企合作。为了解决因数字基础设施不完善及数字技术人力不足导致的职业教育与培训等问题，马来西亚对职业教育与培训模式进行了整合。马来西亚有多种职业教育与培训模式：一是由纯粹政府提供的模式，在没有工业的偏远地区，产业没有办法创建培训机构，需要完全依靠政府投资来培训年轻人；二是以企业为主导的模式，在企业发展成熟的地区，实习培训由企业创办管理完成，企业可以自主设置课程标准；三是混合模式，即政府与企业合作的模式，从长远来看，政府希望朝着产业驱动的方向发展。

2.发挥政府职能，改变职业教育的不良印象，提升职业教育的社会地位。一是政府释放信号。2020年底，马来西亚成立国家职业教育与培训理事会，称要“改变对职业技术教育的传统看法”，强调由行业领导机构来设定基调和参数，为政府提供建议和决策。二是明确职业教育人才培育也是企业的责任。政府通过让企业缴纳基金，促使企业参与职业教育与培训，通过职业教育和技术培训为普通民众提供平等的机会，为他们提供就业机会。例如，在《马来西亚第十一个国家计划（2016—2020）》中提到马来西亚将为社会提供150万个工作岗位，其中有60%的岗位需要有职业教育与培训的相关技能。三是政府设立职业培训、终身学习计划以及奖励措施，为职业教育人才劳动技术的提升提供路径，让职业教育成为吸引学生的事业途径之一，解决人才供需错配问题。

3.列入重点任务，以国家级数字战略为指引，培育数字技能专业人才。一是将职业教育发展作为重点任务纳入政府工作。马来西亚政府认为，在教育数字化转型背景下，数字技术可以促进职业教育走向高质量发展，可以更好地实现个人和社会可持续发展。为此，政府要完善政策法规，加强质量监管和过程保障，为职业教育发展提供良好环境。二是马来西亚国家级数字战略中特别提出“培养具备数字技能的人力资源”。随着马来西亚数字化进程的明显加快，马来西亚历年来依赖初级产业和廉价劳动力的模式已无法实现马来西亚在国际舞台上的竞争力。三是马来西亚职业教育发展水平与经济快速发展、建成现代化工业国家愿景不相匹配。马来西亚政府已经意识到推出惠及数字经济的职业教育政策的重要性，加大投入到培训认证计划、实习生培训计划以及提供网络实验室设备等，助力培养更多数字化人才。

（二） 激励性工具为职业教育数字化提供资源保障

激励性工具的核心是促使短期资源的调整。后疫情和数字经济的大发展加快了世界数字化的发展进程，政府工作重心和人们生活方式发生了巨大变革，马来西亚职业教育发展根据市场经济规律将主要教育资源投入收益更多的专业领域，体现出人才导向、质量优先和公平导向的价值取向。