政策工具视角下我国终身职业技能培训政策量化分析

［摘要］终身职业技能培训是提升劳动者技能素质，开发劳动者可持续就业能力的重要举措。以2010—2022年国家层面的30份终身职业技能培训政策文本为研究对象，基于政策工具视角，结合终身职业技能培训四要素构建二维分析框架，并采用内容分析法对我国终身职业技能培训政策内容进行量化分析。研究发现，我国终身职业技能培训政策体系已基本形成，但政策工具的内部结构分布不够均衡，政策对关键培训要素的支持体系不够完善。未来应平衡工具组合，注重政策工具的结构优化；完善政策支持，推动终身职业技能培训四要素均衡发展。

［关键词］终身职业技能培训；政策工具；政策文本；内容分析；终身职业技能培训四要素

［作者简介］李黎丹（1987- ），女，湖南永州人，湖南外贸职业学院国际商务学院，讲师，硕士。（湖南 长沙  410200）郑爱翔（1979- ），男，江苏东台人，无锡职业技术学院管理学院副院长，教授，博士。（江苏  无锡  214121）

［基金项目］本文系2017年度国家社科基金项目“新生代农民工市民化进程中职业能力动态演进及支持政策研究”（项目编号：17BGL153，项目主持人：郑爱翔）、2022年江苏省高校哲学社会科学研究重大项目“人口老龄化背景下江苏省劳动力技能结构优化及政策响应研究”（项目编号：2022SJZDO82，项目主持人：郑爱翔）和江苏省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心“学习贯彻党的二十大精神”2023年度研究专项课题“基于高质量充分就业的江苏终身职业技能培训制度研究”（课题主持人：郑爱翔）的阶段性研究成果。

［中图分类号］G710    ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2023）13-0105-08

一、问题的提出

党的二十大报告提出，要“健全终身职业技能培训制度，推动解决结构性就业矛盾”。就业是最大的民生，就业问题一直是我国政府经济工作的重中之重。当前，我国劳动力市场面临着双重矛盾：一方面是由摩擦性和结构性因素导致的就业困难和自然失业，另一方面是劳动者的职业技能无法适应产业结构优化升级。人力资本的积累是当务之急，而职业技能培训能够帮助劳动者全面提升就业创业能力，有效缓解劳动力市场技能人才短缺的结构性矛盾。

近年来，党中央、国务院高度重视终身职业技能培训问题。2018年，《国务院关于推行终身职业技能培训制度的意见》提出“面向城乡全体劳动者，完善从劳动预备开始，到劳动者实现就业创业并贯穿学习和职业生涯全过程的终身职业技能培训政策”。终身职业技能培训被赋予了特殊的期望和使命，成为支撑新时代我国实施人才强国战略和就业优先战略的重要举措。

从学界看，职业技能培训终身化研究可以追溯至早期的终身教育研究。“终身教育”理念最早由Lengrand（1965）提出。Lengrand认为，终身教育是对传统教育形态的超越和升华，是每个人持续一生实现自我、适应社会的必需课题。就国内而言，终身教育的研究姗姗来迟。改革开放后，张人杰、梁忠义、张渭城等学者率先将终身教育理念引入我国。1995年，“建立和完善终身教育体系”被写入《中华人民共和国教育法》，自此终身教育研究逐渐开始真正的多元化和主流化。国内学者围绕着终身教育的比较研究、终身教育的概念辨析、终身教育的价值内涵、终身教育体系构建、终身教育与各类教育的关系、终身教育立法等议题展开研究，取得了丰富的研究成果。其中，职业教育终身化研究是学者们关注的热点之一。吴雪萍在《面向可持续发展的终身职业教育》一文中从人力资源开发、劳动力就业保障和经济社会可持续发展三个层面强调了发展终身职业教育的必要性。汤霓、石伟平在《职业教育发展终身化趋势及其思考》一文中指出我国职业教育终身化发展面临三大瓶颈：一是职前教育与职后培训沟通衔接不畅，二是职业教育和培训的内容方式无法满足学习者的需求，三是职后培训缺乏有效的激励机制。张盈在《我国职业教育终身化发展的障碍与路径》一文中分析了当前我国职业教育终身化发展的主要障碍，并从加强顶层设计、打破关系壁垒、强化质量管理三个方面探索了职业教育终身化路径。

然而，目前我国关于终身职业技能培训的研究较少，并且研究主题大多聚焦职业技能培训体系、职业技能培训制度、农民工职业技能培训等，缺乏对终身职业技能培训相关政策的研究，尤其是从政策工具的视角展开的研究屈指可数。因此，本文以2010—2022年国家政策文本为研究对象，关注政策工具的选择偏好及特点，以梳理我国终身职业技能培训政策发展现状，探索提升我国终身职业技能培训政策质量的有效路径。

二、研究方法与过程

（一）政策文本选择

本文所选取的终身职业技能培训政策文本主要通过北大法宝数据库以及国务院、人社部等相关政府官方网站进行收集。为确保政策文本的权威性和代表性，按照以下标准进行文本筛选：一是政策文本均来自国家层面，地方规章、办法和意见等未纳入本文选取范围；二是选取的政策文本均与我国终身职业技能培训直接相关；三是政策文本涉及的内容有较强的针对性，而不仅仅是政策目标表述。最终，确定有效文本样本30件作为本文的分析对象。

（二）研究方法

本文采用内容分析法对终身职业技能培训政策文本展开研究。内容分析法是兼具系统性和客观性的一种量化研究方法，通过编码、分类、语义判断等把非结构化的文本内容转化为结构化数据，从而揭示和挖掘文本中所蕴含的价值。内容分析法通常包括“界定研究问题—筛选研究样本—构建研究框架—定义分析单元—确定编码体系—编码统计与数据分析”六个环节。本文采取节点式的文本编码形式，首先确定研究主题，然后结合政策文本设定编码节点，并以此为基础构建矩阵分析框架，最终形成系统化的编码体系。

（三）研究过程

1.确定分析框架。X维度：政策工具五维度。政策工具是政府为了实现一定的政策目标所使用的具体手段、技术、方法和机制。目前比较权威的政策工具分类主要有：Rothwell和Zegveld的三分法，即根据政策结构和影响范围将政策工具分为供给性、需求性和环境型三种形态；Lowi的四分法，即充分考虑到政府的强制力，提出分配、监管、建制及再分配四种政策工具；Schneider和Ingram的五分法，即根据政策目标与群体行为之间的关系，分为权威工具、激励工具、符号与规劝工具、能力工具以及学习工具。

职业技能培训政策作为重要的公共政策之一，涉及数量庞大的劳动群体。不同群体对于职业技能培训的需求与行为态度存在较大差异，需要政府运用不同的政策工具进行引导。考虑到Schneider和Ingram的五分法涉及维度丰富、适应性强，且在同类型政策文本研究中广受推崇，因此本研究选择此方法，将5类政策工具细分为20小类，构成本文政策工具的具体分析维度。其中，权威工具表现为政策对各层级政府机关、企事业单位及相关人员的强制性约束或指导，子工具包含权力处分、机构管理、监督管控；激励工具指政府通过直接或间接补贴、奖励等政策鼓励各级政府、高校、企业以及劳动者个体积极参与终身职业技能培训，子工具包含财政激励、身份优待、绩效评估和利益奖励；符号与规劝工具表现为政策对目标群体价值理念的影响和改变，子工具包含价值倡导、理据、典型和劝诫；能力工具指政府通过向目标群体提供设施建设、培训及组织管理等资源推动终身职业技能培训的落实，子工具包含保障支持、基础建设、管理运行、技能培训和信息平台；学习工具指为政策目标群体提供相对开放的选择和评估权力，激发其参与终身职业技能培训的内生动力，子工具包含权力下放、战略规划、基层参与和自我评估。

Y维度：终身职业技能培训四要素（培训对象、培训内容、培训方式和培训保障）。终身职业技能培训，“终身”是关键。根据《国务院关于推行终身职业技能培训制度的意见》， “终身”主要体现在四个方面：一是培训对象的全纳性，既包括就业人员，也包括待业人员和创业人员，覆盖了全体劳动者；二是培训补贴可以从劳动预备开始享受，持续到劳动者实现就业创业，贯穿劳动者职业技能学习和终身职业生涯；三是技能评价激励政策覆盖劳动者技能培训以及就业创业全过程，畅通了技能人才发展与上升渠道；四是为劳动者提供全方位的培训保障，让全体劳动者无后顾之忧地参与职业技能培训。

基于上述分析，本文构建了终身职业技能培训政策二维研究框架（见图1）。

2.政策文本编码与统计。首先，定义分析单元和分析类目。本文将搜集到的终身职业技能培训政策文本中的相关条款，甚至是具体条款中的某一句表述作为分析单元。分析类目则是指政策工具维度和终身职业技能培训要素维度以及其所包含的各子类。其次，对遴选出来的30份政策样本进行编码，整理出251条具有代表性的政策条款，并将其归类到相应的分析类目中。编码规则如下：政策编号——条款序列号。最后，按照终身职业技能培训政策二维研究框架进行统计，得出终身职业技能培训政策工具的分布情况。

三、政策文本量化分析

（一）政策工具的基本使用情况分析

通过对30份政策文本内容进行编码统计发现，当前我国终身职业技能培训政策综合运用了权威工具、激励工具、符号与规劝工具、能力工具以及学习工具，同时兼顾培训对象、培训内容、培训方式、培训保障四个终身职业技能培训要素，对我国职业技能培训终身化发展起到了重要的引导、推动和规制作用。整体来看，能力工具是最主要的政策工具，占比高达49.40%；其次是学习工具、激励工具和权威工具，分别占比17.93%、13.94%、10.36%；占比最低的是符号与规劝工具，仅为8.37%。

在能力工具中，技能培训占比最高，达17.13%，这与政策主题密切相关；其后依次是基础建设（10.36%）、管理运行（9.16%）、保障支持（8.37%）、信息平台（4.38%）。在学习工具中，战略规划占比最高，达9.96%；其次是基层参与和自我评估，分别占比3.98%、3.19%；权力下放仅占比0.80%。在激励工具中，财政激励占比最高，达7.57%；其后依次是身份优待（3.19%）、绩效评估（2.79%）、利益奖励（0.04%）。在权威工具中，监督管控占比最高，达5.98%；其次是机构管理，占比3.59%；权力处分仅占比0.80%。符号与规劝工具内部分布比较均匀，价值倡导和劝诫各占2.39%，典型和理据分别占比1.99%、1.59%。

（二）终身职业技能培训四要素的政策工具应用情况

从政策工具作用于终身职业技能培训要素的整体分布（见表1）来看，培训保障和培训对象是政策工具发挥效用最强的两大要素，分别占比36.65%和29.89%，而针对培训内容（16.33%）和培训方式（17.13%）的政策工具使用比例明显少于其他两个要素。从终身职业技能培训四要素中每类政策工具的覆盖情况来看，能力工具在四要素中都发挥了比较重要的作用，说明能力建设是我国终身职业技能培训体系建设的主要推动力。在培训保障这一要素中，能力工具的应用最为频繁，学习工具和权威工具也得到了一定程度的应用，但激励工具和符号与规劝工具的应用相对较少。在培训对象要素中，除了能力工具的频繁应用，激励工具和学习工具也发挥了一定作用，而权威工具应用很少。在培训内容和培训方式两大要素中，政策工具的应用几乎全部集中在能力工具，其他四类工具的应用较为缺乏，尤其是权威工具和符号与规劝工具在培训内容要素上完全没有发挥作用。

四、主要结论与建议

（一）研究结论

本文基于政策工具视角，对我国终身职业技能培训政策文本进行量化分析。研究发现：我国终身职业技能培训政策体系已基本形成，国家出台的系列政策文件涵盖了战略规划、培训目标、基础建设、管理运行和培训保障等方面，形成了较为清晰的政策发展脉络，但仍存在一定问题。一方面，政策工具的内外部结构分布不够均衡。从政策工具的应用情况来看，终身职业技能培训四要素都呈现出对能力工具的过度依赖，而符号与规劝工具较为缺乏，权威工具应用偏少，激励工具与学习工具使用不足。能力工具使用频次几乎是其他四类工具之和，但其内部结构存在一定失衡现象，尤其是信息平台工具使用频次过低。另一方面，政策对终身职业技能培训四要素的支持体系不够完善。目前我国围绕终身职业技能培训出台了一些规划性文件和实施意见，但相关立法体系亟须完善。政策对培训对象和培训保障这两大要素较为重视，但尚未构建完备的技能人才培养体系；对培训内容和培训方式的支持较为欠缺，符号与规劝工具、权威工具等政策工具的核心作用发挥不充分。