我国职业教育信息化政策的十年回顾与未来展望

［摘要］为厘清我国职业教育信息化政策的内在特征，基于政策工具视角，对十年来我国职业教育信息化政策文本进行分析。结果显示，我国职业教育信息化政策的主要特征表现为通过具有行政权威的命令型政策工具推动发展；突出能力的价值导向，关注硬能力与软能力的提升；治理方式从教育管理逐渐转向教育治理；政策工具强调多重组合等。未来，我国职业教育信息化政策应进一步提高政策工具组合的科学性，加强政策工具与建设要素的匹配性，重视政策内容的系统性等。

［关键词］职业教育信息化；十年；政策工具；建设要素

［作者简介］王辉（1994- ），男，安徽合肥人，北京师范大学教育学部在读博士。（北京  100875）

［中图分类号］G710    ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2023）15-0036-07

党的十八大以来，我国社会各个方面都发生了巨大变化，取得了历史性成就，我国教育信息化在世界教育信息化发展中实现了从“并跑”到“并跑+领跑”的快速飞跃。职业教育作为教育的一种类型，是近年来教育信息化发展的重要面向，其信息化发展也取得了瞩目成就，形成了具有中国特色的职业教育信息化发展道路。我国职业教育信息化道路有着独特的内在特征，本文将基于政策文本，通过对2012—2022年我国职业教育信息化政策文本的梳理、编码和量化分析，厘清职业教育信息化政策的特点规律，以期展现职业教育信息化发展的“中国方案”。

一、研究设计

（一）样本选择

本文以十八大以来我国职业教育信息化政策文本为研究对象，对中华人民共和国教育部官网、北大法宝等网站进行文本检索。政策文本筛选主要遵循以下三个原则：一是权威性原则，本研究只选取由中央政府部门公开发布的政策文本，地方政府部门发布的政策不在研究范围之内；二是相关性原则，即选取与职业教育信息化密切相关的政策文本，剔除无关联或者弱关联的政策文本；三是规范性原则，即选取与职业教育信息化相关的立法政策和行政政策，包括法律法规、决定、意见等。最终梳理出我国职业教育信息化相关政策文本共58个。

（二）理论基础

实现政策目标是政策制定的出发点，而政策工具是政府部署和贯彻政策以实现政策目标而使用的方法和手段。政策内容本身内嵌着各种政策工具的组合，而政策工具的不同组合以及与政策内容的适切性对政策执行和政策目标的实现具有重要影响。政策工具决定了实现政策目标的手段和方式，合理使用政策工具有利于更好地达成政策效果。职业教育信息化政策目标的实现以政策工具为中介，联通政策主体与政策客体，通过政策工具的选择、组合和调试达到政策文本到具体实践的有效转化。本文将引入政策工具，审视我国职业教育信息化发展过程中一系列政策工具组合的互嵌结构，总结和剖析政策文本背后政策工具使用的价值逻辑。

关于政策工具的分类，不同的学者有不同的划分标准，具有代表性的有以下几种：一是施耐德（AnneSchneider）与英格拉姆（HelenIngram）出于对“人们去做他们可能不做的事，或者帮助人们去做他们本不会做的事”的基本假设，将政策工具分为了权威工具、激励工具、能力工具、象征与劝诫工具以及学习工具。二是罗斯韦尔（RoyRothwell）和泽格维尔德（WalterZegveld）根据影响层面的不同将政策工具分为供给面工具、环境面工具、需求面工具。三是迈克尔·豪利特（M.Howlett）和M.拉米什（M.Ramesh）根据政府在公共产品中的介入程度将政策工具分为混合型工具、自愿型工具、强制型工具。四是麦克唐奈（McDonnell）和埃尔莫尔（Elmore）基于具体问题解决的理论前提、目标等和与之相关的具体问题执行之间的适切性而将政策工具分为命令型工具、激励型工具、能力建设型工具、系统变革型工具。本研究综合了施耐德、英格拉姆与麦克唐奈、埃尔莫尔关于政策工具的分类，将政策工具分为命令型工具、激励型工具、能力建设型工具、象征与劝诫型工具、系统变革型工具。

（三）分析框架

为剖析我国职业教育信息化政策工具组合和内容倾向，本研究构建了职业教育信息化政策分析二维框架，包括X维度的政策工具分析和Y维度的建设要素分析。其中，X维度的政策工具包括命令型工具、激励型工具、能力建设型工具、象征与劝诫型工具、系统变革型工具。命令型工具是指政府通过强制性权威推动职业教育信息化建设而采用的方法和手段，包括管制、法律法规、明确的政策目标、禁止或者要求在特定场域下的行动等。激励型工具是指通过切实的回报来诱导群体或个人积极采取与政策相关的行动，包括财政激励（财政补贴、金融支持等）、权力激励（扩大自主权等）以及资源激励（土地资源等）等方式。能力建设型工具是指为群体或个人提供可以采取某种行动的信息、教育、培训等，旨在为这种行动创造良好的决策环境，包括教育培训、人力资源建设等。象征与劝诫型工具是指通过鼓励、呼吁、劝导等方式使政策对象遵从相关政策，采取与政策目标相向的行动，这种政策工具往往基于一致的价值观，无须政府采取强制力驱动。系统变革型工具是指促使政府权威在个人和机构之间重新配置的一系列手段和措施，形成新的权力布局，主要体现为体制机制的改革与重组。

通过对十年来我国职业教育信息化政策中的各项措施和相关文献的梳理发现，我国职业教育信息化建设主要从基础设施、数字教育资源、管理服务平台建设、信息素养以及保障措施五个方面展开，构成了Y维度的建设要素。其中，基础设施主要涉及信息化教学设备的配置和支持，包括多媒体教学设备、仿真实训基地等；数字教育资源主要涉及对优质教育资源的开发，包括职业教育教学资源库、精品课程等；管理服务主要涉及信息化的教学管理和信息服务，包括业务管理、产学研服务平台、校园数据监测平台等；信息素养主要包括提升教师的数字化教学能力、学生的数字化职业能力等；保障措施主要涉及职业教育信息化建设的支持体系，包括工作机制、资金支持、网络安全等。

（四）样本编码

对政策具体内容进行归类统计，并按照“政策—序列—建设要素—政策工具”的方式依次编码，将58个政策按照发布时间编码为1、2、3、4……57、58；将每一政策中涉及职业教育信息化的每一项具体内容编码为1、2、3、4……；将建设要素中基础设施、数字教育资源、管理服务平台建设、信息素养以及保障措施分别编码为1、2、3、4、5；将政策工具中命令型工具、激励型工具、能力建设型工具、象征与劝诫工具、系统变革型工具分别编码为1、2、3、4、5。例如，在第27份政策《教育信息化2.0行动计划》中关于职业教育信息化建设的第一项内容“升级职业教育专业教学资源库建设”，由于“升级教学资源库建设”在内容上属于数字教育资源，其政策工具为能力建设型工具，因此，可将其编码为“27—1—2—3”。通过对58份我国职业教育信息化政策文本进行编码，共得出221个政策编码单元。

二、政策文本分析

（一）政策工具X维度分析

十年来，我国职业教育信息化政策工具的使用频次呈现出明显差异（具体见图1）。其中，使用频次最高的政策工具类型为命令型工具，共94次，占总政策工具数的43%；其次是能力建设型工具，共81次，占总政策工具数的37%；再次是象征与劝诫型工具和系统变革型工具，分别为21次和18次，占总政策工具数的9%和7%；政策工具使用最少的是激励型工具，仅为7次，占总政策工具数的3%。进一步分析发现，在命令型工具中以科层体制治理下的“要求”工具较多；在能力建设型工具中较为关注人力资源的培训等；在象征与劝诫型工具中主要体现为“鼓励”政策对象实施某种行为；在系统变革型工具中主要聚焦在管理体制的改革上；在激励型工具中则更为重视“荣誉激励”的作用。

除此之外，在同一政策文本中政策工具的使用往往并非以单一化的形成出现，而是多种政策工具的组合使用。十年来，五类政策工具的使用整体上处于相对稳定的状态，在大多数年份，命令型工具和能力建设型工具的使用占据主导地位，象征和劝诫型工具与系统变革型工具处于中等水平，而激励型工具在除了2020年以外的所有年份都处于较低水平，其中在2017年、2018年、2019年都只出现1次，而在其余6年时间的政策中都未出现激励型工具。从时间上来看，2017年是十年来我国职业教育信息化发展的重要一年，教育部发布《关于进一步推进职业教育信息化发展的指导意见》，迎来了职业教育信息化政策工具使用的高峰，达到51次。

（二）建设要素Y维度分析

我国职业教育信息化政策工具的使用覆盖了基础设施、数字教育资源、管理服务、信息素养以及保障措施等建设要素，且在整体上除了基础设施建设以外，其他建设要素分布比较均匀，呈现出较强的稳定性。其中，政策工具作用频次最多的是数字教育资源，共59次，占总建设要素的26%；其次是管理服务，政策工具作用其50次，占总建设要素的23%；再次是信息素养和保障措施，政策工具都作用其48次，占总建设要素的22%；政策工具作用最少的是基础设施，共16次，占总建设要素的7%。从时间上来看，我国职业教育信息化政策中各建设要素在每年的占比中整体上处于微波动变化中，基础设施、管理服务、信息素养以及保障措施的占比也趋于稳定，而数字教育资源的占比整体上处于微增长状态（具体见下页图2）。

（三）X维度与Y维度的交叉分析

为全面分析和总结过去十年我国职业教育信息化政策工具在建设要素类别上呈现的特点，本研究对X维度的政策工具与Y维度的建设要素进行了交叉分析（见下页表1）。命令型工具作用于保障措施的频次最多，共30次，而指向基础设施的频次最少，仅5次；激励型工具作用于数字教育资源的频次最多，共6次，而指向基础设施、管理服务以及信息素养的频次为0；能力建设型工具作用于数字教育资源的频次最多，共26次，而指向保障措施的频次最少，仅为2次；象征与劝诫型工具作用于数字教育资源的频次最多，共9次，而指向基础设施的频次为0；系统变革型工具作用于保障措施的频次最多，而指向基础设施和数字教育资源的频次为0。

在建设要素中，促进基础设施建设使用最多的是能力建设型工具，共11次，而激励型工具、象征与劝诫型工具、系统变革型工具使用频次为0；促进数字教育资源建设使用最多的是能力建设型工具，共26次，其次是命令型工具，而系统变革型工具使用频次为0；促进管理服务建设使用最多的是能力建设型工具，共21次，其次是命令型工具，共20次，而激励型工具使用频次为0；促进信息素养建设使用最多的命令型工具和能力建设型工具，都为21次，而激励型工具使用频次为0次；促进保障措施建设使用最多的是命令型工具，共30次，其次是系统变革型工具，共13次，而激励型工具使用频次最少，仅为1次。

三、我国职业教育信息化政策的特征分析

（一）行政权威的任务推进

命令型工具在我国职业教育信息化政策中占据主导地位，其在我国职业教育信息化政策工具中共使用94次，占比达到43%。命令型工具对提高工作效率具有重要推动作用，尤其是对一些指标性任务的推进采用命令型工具更利于完成既定目标，而在基础设施、数字教育资源、管理服务、信息素养以及保障措施五大建设要素中都对命令型工具有所涉及。例如，在基础设施建设中，职业教育信息化政策以命令型工具要求宽带和校园网覆盖所有职业院校，实现“宽带网络校校通”；在数字资源建设中，以命令型工具要求开展职业教育资源库项目建设，推动数字教育资源的共建共享等。命令型工具具有强制性，其在政策工具中的主导地位符合我国的政治生态中政策制定的思维惯性。在我国，公共政策具有政治属性，而这种政治属性的关键就在于它落实了政治权力应有的效能。现行体制下，严密的科层体系决定着下级必须对上级负责，完成上级部门分配的任务。因此，上级部门的政策制定者可以“轻松”地利用这种科层体制下的行政权威来推动某项事务的顺利落地，而命令型工具则是实现上级意志的有力武器。同时，政策工具的选择需要充分考虑政策环境、政策目标、政策资源等一系列影响政策效果的影响因素，使其保持政策目标和政策过程的一致性，必须利用具有一些具有强制性的命令型工具来锚定方向推动预期效果的实现。因此，利用命令型工具来推动我国职业教育信息化的发展是我国国家治理逻辑的重要体现，也是我国职业教育信息化快速发展的基本政策动力。