职业院校产业学院政策供给：现实状况、问题分析与对策建议

［摘要］职业院校产业学院的高质量发展离不开系统、精准的政策供给。当前职业院校产业学院政策呈现出有政可依、三级联动、尚不充分的供给样态，问题主要表现为政策供给主体相对狭窄、政策供给内容仍不完备、政策供给客体尚欠匹配。优化职业院校产业学院政策供给，需要在政策主体上做到专联结合、精准对接，在政策内容上做到系统设计、分层分类，在政策客体上做到统筹兼顾、利责融合，进而不断提高系统性、靶向性、有效性。

［关键词］职业院校；产业学院；政策供给；系统供给；靶向供给

［作者简介］王亚敏（1984- ），女，河南鹤壁人，忻州师范学院，讲师，硕士。（山西忻州 034000）崔志钰（1974- ），男，江苏海门人，陕西师范大学教育学部在读博士，正高级讲师。（陕西西安 710062）崔景贵（1968- ），男，江苏海安人，江苏理工学院党委书记，教授，博士生导师。（江苏常州 213001）

［基金项目］本文系全国教育科学“十四五”规划2023年度教育部重点课题“中等职业教育产业学院建设策略与政策供给研究”的研究成果。（课题批准号：DJA230395，课题主持人：崔志钰）

［中图分类号］G710 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-3985（2023）21-0013-08

产业学院作为深化产教融合、校企合作的重要载体，近些年得到了快速发展，已经从应用型本科院校逐步扩展到职业院校。职业院校产业学院建设已经成为构建现代职业教育体系的基础工程，成为现代职业教育高质量发展的重要引擎。“政策是个人、团体或国家政府在具体情境下的行动指南或准则”①，职业院校产业学院的高质量发展离不开系统、精准的政策供给，这就需要对当前的职业院校产业学院政策供给进行全面审视并不断加以优化。

一、职业院校产业学院政策供给的现实状况

（一）职业院校产业学院要不要建：总体有政可依

产教融合、校企合作是职业教育的重要类型特征②，不断深化产教融合、校企合作是我国职业教育的一贯政策。2017年，国务院办公厅印发《关于深化产教融合的若干意见》，鼓励“企业依托或联合职业学校、高等学校设立产业学院”。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，明确提出“推动校企共建共管产业学院、企业学院，延伸职业学校办学空间”。可见，职业院校建设产业学院是深化产教融合、推动现代职业教育高质量发展的政策要求，是国家职业教育政策意志的体现。

两大政策文件在为职业院校产业学院建设提供政策依据的同时，也存在细微的表述“温差”。《关于深化产教融合的若干意见》突出企业在产业学院建设中的主导地位，强调在企业中设立产业学院，要求企业在设立产业学院时依托或联合职业学校、高等学校。《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》则要求校企共建共管产业学院，说明校企双方在产业学院建设中的地位是均等的，责权利也是分担的。通过产业学院建设“延伸职业学校办学空间”，就是让产业学院成为职业院校办学空间进一步向企业、园区延伸的重要载体，隐性鼓励职业院校将产业学院建在企业或产业园区，呼应了《关于深化产教融合的若干意见》中关于产业学院建设的政策表述。

在两大政策文件的指引下，各省级行政部门纷纷出台相应的实施意见，对职业院校产业学院建设提出了明确的要求。比如，黑龙江省要求在装备制造、冰雪旅游、健康养老等领域校企共建共管100个现代产业学院、企业学院；河南省要求重点打造10个左右混合所有制示范性产业学院；山西省要求对接重点专业镇，培育建设省级特色产业学院，校企共建现场工程师产业学院；广东省提出出台支持产业学院建设的政策措施，组建跨学科、跨专业的产业学院。然而，政策文件只是回答了职业院校产业学院“要不要建”的问题，并没有对产业学院“能不能建”做出回答。在多省份出台的实施意见中，出于多方因素的考量，并没有提到职业院校产业学院建设。这并不能简单理解为“有政不依”，因为将职业院校产业学院从“要建”转化为“能建”、从“能建”转化为“建好”，不但需要满足相应的内外部条件，还需要更为系统的政策供给。

（二）职业院校产业学院该怎样建：三级政策联动

如何建设产业学院，这是一个较为复杂的系统工程，不仅涉及产业学院建设的基础条件，还涉及产业学院的建设目标、建设内容和治理体系，需要宏观、中观和微观的政策指引。2020年，教育部办公厅、工业和信息化部办公厅印发了《现代产业学院建设指南（试行）》（以下简称《建设指南》），明确了产业学院建设的指导思想、建设目标、建设原则、建设内容，给出了建设产业学院的基础性条件，为职业院校产业学院建设提供了重要遵循。需要指出的是，《建设指南》只是“指南”，提出的建设原则、建设内容等多为宏观的、方向性的，还需要进一步将“指南”转化为具体的“实施意见”和“实施细则”。

根据《建设指南》，山东、江苏、上海、广西等15个省份发布了适合本区域发展需要的现代产业学院建设实施方案或管理办法，对产业学院的建设目标、建设内容等进行了明确和细化。比如，《吉林省现代产业学院建设实施方案》就明确提出“十四五”期间产业学院建设的“131”目标，即分批认定100个校级现代产业学院；分2批立项建设30个左右省级示范性现代产业学院；建成10个左右具有国家级水平的现代产业学院；《福建省现代产业学院建设总体方案》明确了职业学院实习实训平台的建设方式和功能，“采取引企驻校、引校进企、校企一体等方式，与合作企业共建集实践教学、科技研发、生产实习、培训服务等多位一体的实习实训平台”；山西省专门出台《职业学校特色产业学院建设工作方案》，提出“校中院、企中院、园中院”等职业学校产业学院建设方式，这也是省级层面出台的第一个专门针对职业学校产业学院建设的政策文件。

各产业学院建设单位依据《建设指南》和实施方案，进一步细化产业学院的建设举措。比如，菏泽学院就提出产业学院的两种建设模式，一是成立独立建制的二级教学单位办学模式，二是依托二级教学单位办学模式建立现代产业学院；广东理工职业学院进一步明确了“四合一、五融合”的产业学院人才培养模式；广东松山职业技术学院则明确了产业学院的管理机构及职责、资金来源与使用。目前，我国已经基本形成了国家、省、院校三级产业学院政策体系，实现了宏观、中观、微观相互联动的产业学院建设政策供给，“政策链”已经基本形成，为产业学院建设提供了重要的政策遵循。

（三）职业院校产业学院建得怎样：政策尚不充分

自《建设指南》出台后，教育部分别于2021年和2023年启动了两批现代产业学院建设试点，并计划每两年开展一次建设绩效评估，目前第一批产业学院的绩效评估尚未最终完成。需要指出的是，两批现代产业学院建设试点针对的都是本科院校，不包括职业院校，也就是在国家层面还没有启动职业院校产业学院建设试点。虽然国家层面还没有启动职业院校产业学院建设试点，但省级层面职业院校产业学院建设已经悄然展开。比如，2022年重庆市教委发布《关于开展职业教育现代产业学院建设申报工作的通知》，首批立项了60个职业教育产业学院；四川省2022年公布了10个省级高职院校产业学院；2023年上海市教委职业教育工作要点明确提出“支持与龙头企业建设5个左右上海市职业教育现代产业学院”；江苏省教育厅在2023年工作要点中也提出“建设一批省高职院校现代产业学院”。可以看出，国家和省级层面职业院校产业学院建设正处于蓄势待发或建设初期，职业院校产业学院的建设成效还有待实践的进一步检验。

产业学院建设契合了职业教育深化产教融合、扩大校企合作的时代潮流。21世纪初期，在缺乏明确政策文件指导的情况下，各职业院校纷纷开始了自发探索，形成了基层推动产业学院建设的磅礴力量，随后产业学院建设呈现快速发展态势，广东、山东、浙江、四川等地职业院校产业学院建设规模不断扩大。职业院校产业学院建设在没有专门政策供给的情况下积极“抢跑”，体现了广大职业院校积极投身办学模式和人才培养模式改革的行动自觉，这种行动自觉对职业院校产业学院政策供给形成了倒逼之势。

由于职业院校产业学院建设还处在起步和自主探索阶段，缺乏宏观层面的顶层设计，建设效应还处在汇聚之中，各省级行政部门更多的是参照《建设指南》出台相应的政策措施。“开展现代产业学院建设工作的通知”要求每个本科院校在申报产业学院时随附各自的《现代产业学院建设方案》，成为产业学院建设效果评估的重要依据。这就赋予产业学院建设效果评估较大的弹性空间，这种较大的弹性空间说明当前产业学院建设还没有形成权威的评价标准，使得自发进行产业学院建设探索的职业院校失去了重要的目标参照。从这个意义上说，当下对产业学院建设效果评估的政策供给还不充分。

二、职业院校产业学院政策供给的问题分析

（一）政策供给主体相对狭窄

职业院校产业学院是深化产教融合、校企合作的新载体和新探索，职业院校产业学院的政策供给也以现有产教融合、校企合作政策供给为基础，通过基础性政策和专用性政策的有机结合，形成职业院校产业学院政策供给体系。

从产业学院建设的基础性政策供给来看，自2017年国务院办公厅印发《关于深化产教融合的若干意见》后，2018年教育部、国家发展改革委等6部门联合印发了《职业学校校企合作促进办法》，2019年国家发展改革委、教育部等6部门联合印发了《国家产教融合建设试点实施方案》，各省级行政部门也纷纷出台相应的实施意见，形成了产业学院基础政策供给的总体框架。从政策供给主体看，职业院校产业学院基础性政策主体呈现出多样化、层级型的特点。由于《建设产教融合型企业实施办法》在《国家产教融合建设试点实施方案》之前颁布，政策供给主体仅为国家发展改革委和教育部，不含《国家产教融合建设试点实施方案》中的其他四部委，只在具体内容中明确了其他四部委的职责。《试点建设培育国家产教融合型企业工作方案》延续了《建设产教融合型企业实施办法》的政策供给主体，只是在相关的通知中突出了6部委共同制订，政策供给主体相对狭窄。

从产业学院建设的专用性政策来看，2020年7月，教育部、工信部颁布了《建设指南》，随即教育部单独于2020年12月发出《关于开展首批现代产业学院申报与建设工作的通知》，2023年3月《关于开展第二批现代产业学院建设工作的通知》则由教育部、发改委、工信部联合发出，也就是国家层面产业学院建设专用政策的供给主体也处在变化之中，即“教育部、工信部—教育部—教育部、发改委和工信部”；国家层面政策供给主体的不确定性也对省级层面政策供给主体产生了直接影响，从各省级层面出台的配套专用政策文件看，已有15个省级行政部门出台了现代产业学院建设实施方案、指导意见、管理办法等，其中以教育厅、工信厅出台的省份有9个，以教育厅单独出台的省份有2个，以教育厅、工信厅、发改委出台的省份有3个，以教育厅、工信厅、发改委等7个部门出台的省份有1个。职业院校产业学院政策供给究竟应由哪些主体构成？基于现实、产业学院性质和以往政策供给主体经验可以基本得出，只由教育行政部门作为政策供给主体显然并不合适，由教育部、工信部担任政策供给主体也偏狭窄。因为产业学院涉及政行企校等不同利益主体，每类利益主体又有多种属性，如院校有公办和民办，有省属和市属，有高职院校也有技工院校，其主管部门并不一致，企业有多种产业面向、性质也多样。对象的多样性，就决定了政策供给主体的多样性。产业学院建设需要“金融+财政+土地+信用”的组合式激励措施，并且要在混合所有制改革上迈出重要步伐。这些显然离不开发改、财政、国资、人社等不同政府部门。如果产业学院政策供给主体过于狭窄，可能导致产业学院政策出现责任“真空”，难以真正落地落实。