“十四五”时期我国职业教育高质量发展的格局建构

2020年，党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，对“十四五”时期经济社会各项事业发展的规划及愿景目标的制定提供了纲领性指导。2021年是“十四五”开局之年，在国家政策的指导下，各省结合各地教育发展实际，相继公布了教育事业发展“十四五”规划。其中，关于“职业教育事业”发展的内容成为新发展阶段职业教育“十四五”时期高质量发展的重要政策依据，也为构建新时期职业教育高质量发展格局提供了纲领性指引。

一、“十四五”时期职业教育高质量发展的时代背景

（一）政策指引：落实新发展阶段职业教育高质量发展的重要使命

高质量是衡量职业教育内涵发展的重要标准。“十四五”时期，国家在已经出台的职业教育相关政策中，都非常重视职业教育的高质量发展。2021年4月，习近平总书记对职业教育工作作出重要指示，强调“在全面建设社会主义现代化国家新征程中，职业教育前途广阔、大有可为”。同年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，明确指出“到2025年，职业教育类型特色更加鲜明，现代职业教育体系基本建成，技能型社会建设全面推进”。与此同时，各省根据国家关于“十四五”时期教育事业发展的政策指引，在制定公布的教育事业发展“十四五”规划中都对职业教育高质量发展作出了明确的规定。新发展阶段，通过对各省教育事业发展“十四五”规划文本的分析，不仅有利于从整体上贯彻、落实、实施“十四五”时期职业教育事业发展的重点任务，而且有利于各省加强职业教育的沟通交流、合作帮扶和经验分享。

（二）问题导向：转变新发展阶段职业教育高质量发展的目标任务

当前现代职业教育体系框架全面建成，服务经济社会发展能力和社会吸引力不断增强。但是，职业教育仍存在几个关键问题，需要进一步解决。一是现代职业教育体系建设方面的问题，如如何因地制宜、统筹推进职业教育与普通教育的协调发展，巩固职业教育的类型定位;二是产教融合体制机制完善方面的问题，如如何实现职业教育的人才供给与经济社会发展的人才需求相匹配，实现技术技能人才供给侧的深度改革;三是校企合作方面的问题，如如何实现校企在专业建设、课程开发、师资互派、实训资源等方面的共建共享;四是职业教育自身内部发展方面的问题，如职业教育如何构建“双师型”教师队伍、改进教学内容和教材、改革教育教学模式和方法、提高职业教育教学质量等。这些关切到职业教育高质量发展的问题，因地、因时、因人而异，由此各省制定的教育事业发展“十四五”规划，必须结合各自面临的主要问题，制定相应的目标和措施。对各省教育事业发展“十四五”规划文本进行分析，不仅有利于国家及时掌握各省职业教育发展的目标任务，而且有利于各省携手解决共同面对的职业教育发展难题。

（三）格局建构：构建新发展阶段职业教育高质量发展的时代愿景

“十四五”时期是职业教育高质量发展的关键阶段，也是构建现代职业教育新发展格局的重要时期。职业教育的新发展格局不仅是一种对职业教育发展的目标指向，更是一种对职业教育发展内涵、结构、要素等的新阐释、新改革和新调整。由此，现代职业教育的新发展格局应是对关切职业教育发展内部要素及外部要素的重新布局。现代职业教育的新格局构建，核心在“高质量”。这种“高质量”不仅是要“高质量”地推动现代职业教育建设，还是要推动现代职业教育的“高质量发展”。当前，从整体上而言，职业教育已经进入了提质培优的新发展阶段。但是，一方面，各省职业教育发展的基础、水平、能力、条件等不同，导致职业教育的发展还存在地域差异;另一方面，由于一直以来“重普轻职”现象的存在，各省职业教育发展还存在观念差异。这些差异的存在，导致各省在“十四五”时期职业教育发展的格局建构也各不相同。通过对各省教育事业发展“十四五”规划文本的分析，不仅有利于及时了解各省职业教育发展的优势，也有利于及时了解各省职业教育发展的现状及趋势。

二、“十四五”时期职业教育高质量发展的现实考察

“政策文本是政策内容的载体，对政策执行者作出行为规范并提供行为指南。”①本研究主要是借助质性分析软件NVivo11.0，对北京、天津、河北、上海、浙江、福建、山东、广东、山西、黑龙江、湖南、湖北、重庆、贵州、宁夏、广西、内蒙古、云南18个省份的教育事业发展“十四五”规划文本中关于职业教育的内容进行分析。初步分析发现，关注度较高的8个观测点分别为现代职业教育体系、职业教育基础能力、教学建设、人才培养、产教融合、职业教育布局、社会服务和政府支持。根据这8个要素之间的关系，可以将其归纳分类为职业教育发展的内部发展格局和外部发展格局。

（一）内部发展格局分析

内部发展格局包括现代职业教育体系、人才培养、教学建设和职业教育基础能力四个一级子节点。深入分析发现，各省对这些一级子节点的重视程度相差不大，如下页表1所示。

在“现代职业教育体系”层面，16个省份有提及，共涵盖27个参考点，主要表现在现代职业教育体系建设的纵向贯通和横向融通两方面。其中，“纵向贯通”主要强调实现职业教育内部的衔接性，提出“巩固中职教育的基础地位”“增强高等职业教育的主体地位”等举措;“横向融通”主要强调普通教育和职业教育的协调均衡发展，实现职普教育的横向融通，如黑龙江、山东、山西、浙江提出要不断探索和实现普通高中与中等职业学校课程互选、学分互认、资源互通、学籍互转。

在“人才培养”层面，17个省份有提及，共涵盖35个参考点，主要包括培养体系、培养质量评价和培养内容三个部分，其中“培养体系”的参考点占比达69%，而“培养内容”占比仅11%。这表明新时期大部分省份更重视建设人才培养的宏观结构，如深化改革中高职“3+2”、五年一贯制、专升本、高职与本科贯通培养的模式。“培养质量评价”主要强调健全职业学校人才培养质量督导评价制度，吸引以行业为主导的第三方参与评价，如重庆提出实施全市统一的中职学生学业水平测试。“培养内容”主要强调坚持德技并修，把德育融入课堂教学以及实习实训的各个环节，如广东、黑龙江、重庆均提出要重视培养学生的工匠精神和劳动精神。

在“教学建设”层面，16个省份有提及，共涵盖38个参考点，主要包括课程体系、师资队伍、教材、职业教育标准、教学信息化、教学方法六部分。“课程体系”强调加强实践性课程的学时，构建与企业人才需求相匹配的专业课程体系，此外天津和黑龙江还提出加快构建具有本土特色的思政课程体系，推动课程思政与思政课程同行同向。“师资队伍”主要提出建立教师培训基地、落实5年一周期的全员轮训制度、畅通专业教师的引进通道等措施，通过这些措施推动“双师型”教师队伍的建设，黑龙江还强调了师德师风的建设，主张把师德作为教师评优的首要要求。“教材”方面强调各职业院校在用好国家规划教材的同时也要积极编写校本专业教材，统筹开发一批新型活页式、工作手册式、融媒体教材。“教学信息化”主要强调广泛运用现代信息技术，建设一体化和智能化教学、管理、服务平台，提高职业教育的教学质量，如河北提到建设省级“智慧职教”服务管理平台，为职业教育提供信息化教学资源、数据分析预测、教学质量监控等服务。“职业教育标准”强调完善现代职业教育标准体系，提出制定产教融合型企业和实训基地认证标准，落实顶岗实习标准、实训条件建设标准等措施。“教学方法”主要用于推行“课堂革命”，如河北提到推行项目教学、情境教学、模块化教学，普遍开展启发式、探索式、参与式教学;重庆提出引领课堂接近真实的工作环境和生产一线。

在“职业教育基础能力”层面，15个省份有提及，共涵盖参考点35个，主要表现在“改善办学条件”和“加强专业、专业群建设”两方面。“改善办学条件”主要强调撤并“空、小、散、弱”的中职学校，补齐高职学校基础设施短板，全面提升职业院校的办学条件。“加强专业、专业群建设”要与区域经济社会发展紧密对接，也要与产业人才需求精准对接，如贵州、内蒙古、山西、重庆等提出建立专业动态调整机制，提高职业院校专业与区域产业的契合度。

（二）外部发展格局分析

外部发展格局包括产教融合、政府支持、社会服务和职业教育布局四个一级子节点。深入分析可以发现，各省份更重视产教融合方面的建设，如表2所示。

在“产教融合”层面，16个省份有提及，共涵盖参考点41个，主要表现在“硬件设施”和“软件设施”两方面。其中，“硬件设施”主要强调鼓励校企合作共建教学基地，如北京提出校企共建“工程师学院”和“大师工作室”，广西提出支持职业院校与行业企业合作建设重点实验室、工程研究中心等，河北、黑龙江、宁夏等提到建立产业学院、促进校企协同育人。“软件设施”主要强调促进职业院校和企业各种资源要素的深度融合，提高职业教育的适应性，提出支持企业深度参与职业院校的专业规划、课程设置、教材开发，鼓励专业技术人才、高技能人才与职业学校教师双向流动等措施。在“软件设施”方面还强调了加强产业与教育之间的信息共享，推动产业与教育之间的对话，如重庆提出定期发布技术技能人才供给和产业人才需求白皮书，研究绘制产教对接谱系图。

在“政府支持”层面，14个省份有提及，共涵盖参考点25个，主要包括“管理保障”“经费保障”“资源保障”三个方面。其中，“管理保障”参考点占比达56%，这说明新发展阶段下，各省（直辖市、自治区）注重发挥政府的统筹管理能力，保证职业教育的规范发展，主要强调提高技术技能人才待遇，完善“双师型”教师职称评聘、岗位录用、工资激励等制度。“经费保障”主要强调给予企业培训补贴、给予获得职业技能等级证书的离校未就业毕业生一定的补贴。“资源保障”主要指地方政府建立的职业教育基地，包括跨企业培训中心、职教师资培训中心、技能大师工作室等，如山东提出建立职业教育体验馆和博物馆，宁夏提出推进国家级职业教育虚拟仿真示范基地的建设。

在“社会服务”层面，10个省份有提及，共涵盖24个参考点，主要包括职业培训、国际合作、区域合作、乡村振兴四个方面。“职业培训”主要强调鼓励职业院校提供多样化的教育与培训服务，提高社会群体的学习能力、就业创业能力，如山西提出对县域学习群体分别提供职业启蒙、农村劳动力转移培训等服务。“国际合作”主要强调加强职业教育的国际交流合作，服务“一带一路”建设，黑龙江和贵州均提出推动国内外优秀教师、专家、学生的双向互动，提高我国职业教育的国际化办学水平。在“区域合作”方面，广东提出深入推进省内职业院校的结对帮扶，黑龙江提出推进跨省的职业教育对口合作，实现资源的共享共用。在“乡村振兴”方面，黑龙江成立农业职业教育乡村振兴联盟，派遣专业教师深入农业生产一线进行指导。

在“职业教育布局”层面上，10个省份有提及，共涵盖12个参考点，主要表现在职业院校的空间布局和办学格局两方面。“空间布局”主要指优化职业教育的布局结构，如贵州、黑龙江和重庆依据区域经济发展需求规划职业学校的空间布局，宁夏和山西主要强调高职院校的布局结构，填补高等职业教育布局空白和发展短板。“办学格局”主要强调依法支持社会力量举办职业院校，形成多元办学的格局，如黑龙江提出鼓励企业通过独资、合资、合作等形式举办职业学校。

三、“十四五”时期职业教育高质量发展的典型特质

从内部发展和外部发展分析各省的教育事业发展“十四五”规划文本，可以发现“十四五”时期职业教育高质量发展在发展地区、发展理念、发展目标、发展层次、发展方式等方面呈现出一些典型特征。

（一）从发展地区来看

“十四五”期间，职业教育的发展逐渐呈现出地域特征。东部地区注重职业教育的“人才培养”和“产教融合”两方面，“人才培养”方面主要强调实现技能人才的贯通培养，探索技能人才的培养模式，如上海、天津等提出在实践性较强的专业中全面推行现代学徒制;“产教融合”更注重职业院校与企业在硬件设施上的合作，提出建立产业学院、公共实习实训基地、企业学区等。中部地区注重职业教育的“社会服务”，主要强调落实职业教育的培训职责，满足各类群体的学习需求，如面向农村失业人员进行技术培训，面向义务教育学生进行职业教育的启蒙。西部地区注重“人才培养”“职业教育基础能力”和“政府支持”，“人才培养”方面主要强调中职学校和高职学校的人才培养，对职业教育本科和研究生学位的培养很少提及;“职业教育基础能力”方面强调实施“双高计划”，加强专业群的建设;“政府支持”方面更注重政府的管理保障，强调完善好产教融合型企业的认证制度，落实好技术工人的待遇政策等。总体来说，“十四五”时期，中部、西部地区职业教育发展的落脚点还处于较为宏观的层面，注重把握职业教育的整体发展方向;东部地区职业教育的发展已经逐渐出现侧重点，集中于教材、课程等职业教育的软件建设。