21世纪以来我国职业教育重大政策演变的国家逻辑与未来叩问

[摘要]21世纪以来我国职业教育重大政策的演变历程遵循以发展为主旋律、以改革为关键词、以类型为指南针的国家逻辑。未来我国职业教育重大政策应以高质量发展为主基调、以全面协调发展为总要求，更加突出职业教育改革的系统性、更加注重职业教育改革的探索性，构建完整的职教体系、培植鲜明的类型特征。

[关键词]职业教育;重大政策;政策演变;国家逻辑;教育类型

[作者简介]崔志钰（1974- ），男，陕西师范大学教育学部在读博士，正高级讲师;陈鹏（1962- ），男，陕西师范大学教育学部，教授，博士生导师。（陕西  西安  710062）倪娟（1972- ），女，江苏省教育科学研究院基础教育研究所所长，研究员，博士生导师。（江苏  南京  210013）

[基金项目]本文系江苏省教育科学“十四五”规划2021年度重大课题“基础教育高质量发展战略研究”（课题批准号：A/2021/01，课题主持人：倪娟）和2020年江苏省教育改革发展战略性与政策性研究课题“江苏教育领域风险特征与防范机制研究”（课题批准号：ZZ/2020/16，课题主持人：倪娟）的阶段性研究成果。

[中图分类号]G710    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2022）19-0005-08

21世纪以来，我国职业教育取得了长足的发展，建成了世界上规模最大的职业教育体系，为我国经济社会发展培养了大批技术技能型人才。这些成就的取得，主要源于国家政策层面的高度重视以及大力支持。系统梳理并剖析21世纪以来我国职业教育重大政策演变的国家逻辑，对于深刻把握我国职业教育重大政策的未来走向、推动新时代职业教育改革创新发展具有重要的现实意义。

一、我国职业教育重大政策演变的国家逻辑

（一）发展是职业教育政策演变的主旋律

21世纪以来，我国以中共中央、国务院或中共中央办公厅、国务院办公厅（联合）名义发布的职业教育重大政策共5项，分别是国务院于2002年发布的《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》、2005年发布的《关于大力发展职业教育的决定》、2014年发布的《关于加快发展现代职业教育的决定》、2019年印发的《国家职业教育改革实施方案》，以及中共中央办公厅、国务院办公厅2021年联合印发的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》。统观5项重大职业教育政策文件，可以发现一个不变的主旋律——发展。以这5项政策文件的出台为标志，可将我国职业教育发展大致划分为以下三个阶段：

1.大力发展职业教育政策实施阶段（2000—2013年）。这一阶段以《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》和《关于大力发展职业教育的决定》发布为标志，大力发展主要体现在扩大职业教育规模和加大投入两个方面。从职业教育规模看，以在校生数为参照，中职、高职在校生分别从2000年的1044.18万人、216.0719万人增长到2013年的1692.99万人、973.6373万人，增长了62.13%和350%。从教育投入看，中等职业学校生均一般公共预算教育事业费从2000年的1547.32元增长至2013年的8784.64元，增长了468%，生均公共财政预算公用经费从2000年的220.39元增长至2013年的3578.25元，增长了1523%。

2.加快发展职业教育政策实施阶段（2014—2020年）。这一阶段以《关于加快发展现代职业教育的决定》发布为标志，重点在于构建职业教育体系。在纵向上对中职、高职、职教本科的发展提出了明确要求，要求中等职业教育在校生达到2350万人，专科层次职业教育在校生达到1480万人，高等职业教育规模占高等教育的一半以上，接受本科层次职业教育的学生达到一定规模;在横向上对普职融通提出了明确要求。从实际情况看，在纵向上，受生源下降、高校扩招等复杂因素的影响，中职学校发展态势相对平缓，高职院校得到了较为快速的发展，本科层次职业教育开始起步;在横向上，中职普职融通、本科高校向应用型转变、独立学院“合并转设”等逐渐展开，基本构建起“纵向贯通、横向融通”的职业教育体系。

3.高质量发展职业教育政策实施阶段（2021年至今）。这一阶段以《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》发布为标志，经过多年的“大力”和“加快”发展，我国职业教育形成了相对稳定的办学规模，基本实现了“做大”的目标。然而，职业教育的吸引力不强、社会认同度低的状况普遍存在，办学水平和人才培养质量与办人民满意的职业教育还有差距。要实现职业教育由追求规模扩张向提高质量转变，由构建职业教育体系向建成高质量的现代职业教育体系转变，变做大为做强，需要完善产教融合办学体制、创新校企合作办学机制、深化教育教学改革，保持职业教育供给与经济社会发展需求的高度匹配，推动现代职业教育高质量发展。

（二）改革是职业教育政策演变的关键词

纵观重大职业教育政策文件，改革始终是关键词、高频词。我国职业教育政策围绕办学体制、制度机制、教育教学三个方面系统回答了“改什么”“怎么改”“改成怎样”这些根本性问题。

1.办学体制改革：由单元办学向多元办学演变。长期以来，我国职业教育基本以职业院校单元办学为主，校企合作不紧不深现象普遍，不断扩大行业企业的参与度成为职业教育办学体制改革的主线。2002年11月，教育部等三部委联合发布《关于进一步发挥行业、企业在职业教育和培训中作用的意见》，提出要“依靠企业、充分发挥行业作用发展职业教育和培训”;2011年6月，教育部发布《关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展的意见》，提出要“充分发挥行业企业在职业教育中的作用”;2018年2月，教育部等六部门印发《职业学校校企合作促进办法》，进一步明确了校企合作的形式和促进校企合作的具体措施;2019年9月，国家发展改革委、教育部等六部门印发《国家产教融合建设试点实施方案》，要求建立健全行业企业深度参与职业教育的体制机制。由此，清晰地诠释出职业教育办学体制由单元办学向多元办学的政策演变路径。

2.制度机制改革：从建立框架向完善体系演变。在职业教育改革发展的长期实践中，形成了基本的职业教育制度机制。1996年颁布的职业教育法明确提出“建立、健全适应社会主义市场经济和社会进步需要的职业教育制度”，我国职业教育的制度机制开始从框架建立向体系健全演变。《关于大力发展职业教育的决定》就严格实施就业准入制度、完善职业资格证书制度提出了明确的要求，《关于加快发展现代职业教育的决定》将“现代职业教育制度基本建立”作为目标任务之一，《国家职业教育改革实施方案》进一步提出建立“职教高考”制度、1+X证书制度、产教融合型企业认证制度、中等职业学校生均拨款制度等，我国职业教育制度机制逐渐得以完善。

3.教育教学改革：由教学活动向产学活动演变。由教学活动向产学活动的演变过程不仅是教学改革不断深化的过程，也是校企合作逐步深化的过程，更是国家职业教育教学改革政策落地落实的过程。为了推动教学向产学演变，教育部于2006年3月出台《关于职业院校试行工学结合、半工半读的意见》，同年11月出台《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》，要求“推行与生产劳动和社会实践相结合的学习模式，探索课堂与实习地点的一体化”;2014年5月，《关于加快发展现代职业教育的决定》明确提出了“五个对接”;2020年8月、《现代产业学院建设指南（试行）》要求“使用真实生产线等环境开展浸润式实景、实操、实地教学”。由此，直观呈现出职业教育教学改革从教学活动向产学活动的演化历程。

（三）类型是职业教育政策演变的指南针

纵观我国职业教育重大政策演变，始终有一个明确的方向，那就是推动职业教育从“层次”向“类型”转变，而作为类型教育的职业教育要有相应规模、自身特色并自成体系。

1.扩大职业教育规模。职业教育要实现与普通教育具有同等重要地位，其规模必须与普通教育相当。在21世纪以来的重大职业教育政策表述中，可以清晰地看出层级不断完善的职业教育办学规模要求，从“中等职业教育与普通高中比例大体相当”到“高等职业教育招生规模占高等教育招生规模的一半以上”再到最新的“职业本科教育招生规模不低于高等职业教育招生规模的10%，统筹推进职业教育与普通教育协调发展”。为了达成政策文件的要求，在中等职业教育发展到一定规模后，对高等职业教育进行了较大规模的“扩招”，现又对职业本科的招生规模提出了明确要求。只有中等、高等职业教育发展到相应规模并与普通教育相协调之后，职业教育才可能具有与普通教育同等重要的地位。

2.强化职教类型特色。关于职业教育的类型特色，客观上存在一个研究和探索的过程，但有两个方面是明确的、一贯的：一是校企合作，二是就业导向。校企合作是职业教育的本质要求，从最初的“联合办学、订单培训”到“校企一体化育人”再到“产教深度融合”，校企合作经历了从表层合作到深度合作、从单一合作到全方位合作、从“进出”两端合作到全过程合作、从单向的校对企合作到校企双向合作等演变过程。在具体形式上，从“工学结合、半工半读”到现代学徒制再到当下的产业学院，校企合作的载体日趋丰富，形式也更为多样。就业导向是职业教育的基本面向，从最初的“以就业为导向”到后来的“以促进就业为导向”，不论是直接就业还是间接就业，职业教育注重学生就业能力提升这一定位是不变的。

3.健全职业教育体系。现代职业教育体系的建设主要体现在纵向和横向两个方面：在纵向上，畅通职业教育人才培养层级。从2011年的《教育部关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》到“职教高考”政策的落地，从中高职衔接到高职本科衔接，从五年一贯制培养到提高高等职业院校招收中等职业学校毕业生、本科高校招收职业院校毕业生比例，再到建立以职业需求为导向、以实践能力培养为重点、以产学结合为途径的专业学位研究生培养模式，职业教育纵向人才培养通道逐渐畅通。在横向上，以普职融通为主。从普职简单的课程内容“渗透”逐步扩大到“课程互选、学分互认”，从职业教育向普通教育的单向沟通到普通教育与职业教育的双向互通，从职业教育与普通教育内部的相互“靠近”到“发展以专项技能培养为主的特色综合高中”，普通教育与职业教育之间的人才培养“立交桥”得以贯通。

二、未来我国职业教育重大政策应指向怎样的发展

（一）高质量发展成为我国职业教育发展的主基调

1.职业教育的高质量发展在纵向上指向整个职业教育链。从职业启蒙、中职、高职专科到职教本科、职教专业研究生，每一阶段的质量都会对职业教育人才培养产生关联影响，因而不断提升社会认同度、实现高质量发展是职业教育今后相当长时期的工作重心。第一，由于职业启蒙长期遭到忽视，学生受传统观念的影响，形成了带有偏见的职业观，为选择和接受职业教育增添了障碍，需要通过高质量的职业启蒙来弥补职业教育的“先天不足”。第二，中职教育虽然取得了一定发展，然而从普职比大体相当是否应该保持的讨论再到中职教育存废的争论，中职教育的基础地位始终难以巩固，这与中职人才培养质量难以满足社会需求密切相关。第三，高职教育近些年取得了长足发展，但并没有改变“高等教育中的低端教育”这一社会认知，“双高计划”的实施为高职高质量发展提供了重要载体，高职需要紧密对接产业链、创新链，不断优化人才培养模式。第四，职教本科招生人数2025年要达到高职教育招生规模的10%以上，因此在规模扩张的同时，需要摆脱专科教育的经验束缚，避免普通本科教育的简单移植，走适合自身的高质量发展之路。第五，职教专业研究生教育要迅速摆脱师资缺乏、设施设备不足、培养方式陈旧等问题，优化制度设计和培养方案，使“职业教育的塔尖”真正成为“塔尖上的职业教育”。

2.职业教育的高质量在横向上指向全面的高质量。所谓全面的质量，既包括职业学校内部的教学质量、管理质量等，也包括职业学校外部的政策环境、相关配套等。通常将职业教育的高质量狭义地理解为职业学校办学的高质量，综合《中等职业教育质量年报》和《高等职业教育质量年报》的相关要求，职业学校办学的高质量主要体现在教育教学、校企合作、社会贡献等方面，最终体现在学生的发展上。第一，教育教学。要提高职业学校对社会的吸引力关键在于提高职校课堂对在校生的吸引力，深化职业教育教学改革和育人方式变革依然是提升职业教育质量的基本路径。第二，校企合作。校企合作作为职校办学的基本准则，始终是职业教育深化改革的重点领域，高质量的校企合作依然有待高匹配的政策供给、高品质的环境营造和高效率的职校治理。可以说，校企合作深化到什么程度，职业教育就发展到什么程度。第三，社会贡献。职业教育具有服务经济社会发展的职能，专业与产业的吻合度、人才培养与产业需求的对接度等直接关乎职业教育的人才培养质量，教育与产业“迭相为用”始终是职业教育高质量发展的基本遵循。