省域高质量现代职业教育体系建设的基础、挑战和策略

［摘要］省域高质量现代职业教育体系是国家高质量现代职业教育体系建设的重要基础，职业教育分省发展格局的形成为省域高质量现代职业教育体系建设提供了必要条件。省级统筹职业教育改革与发展的实施和加强，为省域高质量现代职业教育体系建设构筑了制度保障。由于受历史、地理、经济、文化等多方面因素的影响，省域职业教育在发展规模、经费投入、质量水平等方面呈现显著差异，给省域高质量现代职业教育体系建设带来较大挑战。文章建议从省域职业教育发展的实际、多样性、以人为本性和相对独立性出发，通过差异化、多样化、个性化和开放性的路径建设省域高质量现代职业教育体系。

［关键词］省域；高质量；现代职业教育；体系

［作者简介］高明（1982- ），男，辽宁沈阳人，辽宁大学高等教育研究所教育经济与管理研究室主任，副研究员，博士。（辽宁  沈阳  110136）

［基金项目］本文系国家社会科学基金“十三五”规划2020年度教育学一般课题“类型教育视野下我国高层次应用型人才培养模式变革研究”的阶段性研究成果。（项目编号：BJA200106，项目主持人：高明）

［中图分类号］G710    ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2023）02-0012-08

改革开放以来，尤其是党的十八大以来，党中央、国务院高度重视职业教育工作，把职业教育摆在前所未有的突出位置，不断加大职业教育改革与发展的力度，加快发展现代职业教育，建设现代职业教育体系，职业教育对经济社会发展和人民群众需求的适应性不断增强。习近平总书记对职业教育工作作出一系列重要指示，“在全面建设社会主义现代化国家新征程中，职业教育前途广阔、大有可为”①。我国职业教育在数量、规模、质量和水平等方面取得了显著成效，已建成世界上规模最大的职业教育体系，正从层次发展、政府主体和规模扩张转向类型发展、多元参与和内涵发展。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“构建高质量的教育体系”的新要求。习近平总书记在党的二十大报告中提出“加快建设高质量教育体系”。现代职业教育与国家经济社会发展、文化传承、技术技能人才培养等方面联系最为紧密，是高质量教育体系建设的重要组成部分，构建高质量现代职业教育体系必将成为我国职业教育改革与发展的重要课题。省域高质量现代职业教育体系是我国高质量现代职业教育体系的“基石”，是确保职业教育扎根中国大地的“动脉”。探索具有地方特色的省域高质量现代职业教育体系，对我国建立结构合理、层次齐全、特色鲜明的高质量现代职业教育体系具有重要的现实意义。

一、省域高质量现代职业教育体系建设的基础

建设高质量现代职业教育体系是国家经济社会和职业教育发展到较高水平或新阶段的重要目标。虽然不同国家或地区高质量现代职业教育体系的内涵与特征存在较大差异，但一定与国家或地区的经济社会发展水平相适应，并根植于职业教育发展的历史与传统。我国建设高质量现代职业教育体系要与经济社会高质量发展相契合，满足人民群众对高质量职业教育的需求。当前我国职业教育的改革发展已经展现出独特的理念、方式和路径，构成了建设高质量现代职业教育体系的重要前提。职业教育省级统筹和分省建设高质量现代职业教育体系，夯实了国家高质量现代职业教育体系建设的基础。

（一）省级政府统筹高质量现代职业教育体系建设的政策基础

改革开放以来，中央通过出台相关政策，不断完善职业教育两级管理、地方为主的体制机制，将中央政府管理职业教育的部分权限逐步下放到地方，引导省级政府发挥更大的作用。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“中等职业技术教育主要由地方负责”，奠定了地方政府在职业教育发展中的基础作用。1987年发布的《关于全国职业技术教育工作会议情况的报告》指出“在地方，除必须实行垂直管理的行业以外，职业技术教育的规划、计划、布局、学校设置、人才合理使用等，应以地方政府为主进行统筹领导”；“中央和地方各有关部门应当尊重各级政府的统筹”；“会议希望各级人民政府加强对职业技术教育工作的领导”。1991年印发的《关于大力发展职业技术教育的决定》明确“在中央统一的方针政策下，由地方政府统筹安排本地各类职业技术教育的布局、专业（工种）设置、招生、毕（结）业生就业安置及中、长期规划。上级各有关部门应支持地方政府的统筹和决策”。1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》规定“县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估。”1998年发布的《面向21世纪教育振兴行动计划》提出“要通过试点逐步把高等职业教育的招生计划、入学考试和文凭发放等方面的责权放给省级人民政府和学校”，省级人民政府统筹本地高等职业教育的现有资源。1999年印发的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出“经国务院授权，把发展高等职业教育和大部分高等专科教育的权力以及责任交给省级人民政府，省级人民政府依法管理职业技术学院（或职业学院）和高等专科学校。”

21世纪以来，中央政府进一步简政放权，规范地方政府对职业教育的自主权。2002年印发的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》要求“各级人民政府要加强对职业教育工作的领导，把职业教育工作纳入当地经济和社会发展的总体规划，列入政府重要议事日程”。2004年印发的《2003—2007年教育振兴行动计划》提出“逐步完善‘在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与’的职业教育管理体制”。2005年印发的《国务院关于大力发展职业教育的决定》要求“各级人民政府要加强对职业教育发展规划、资源配置、条件保障、政策措施的统筹管理”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》提出“加强省级政府教育统筹”“进一步加大省级政府对区域内各级各类教育的统筹”。2014年印发的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出“完善分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的管理体制”，地方政府要推进职业教育改革发展。《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》进一步提出“加强省级政府统筹规划，赋予省级政府在学校布局规划、招生考试等方面更多的权限”。2014年《国家教育体制改革领导小组办公室关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》继续提出“进一步扩大省级政府教育统筹权”“加强对现代职业教育改革发展的领导”。《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》提出“完善省（区、市）委教育工作领导小组定期研究职业教育工作制度”。2020年印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》明确“对省级政府主要考核全面贯彻党的教育方针和党中央关于教育工作的决策部署、落实教育优先发展战略、解决人民群众普遍关心的教育突出问题等情况”。2021年印发的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》要求“各级党委和政府要把推动现代职业教育高质量发展摆在更加突出的位置”“将职业教育工作纳入省级政府履行教育职责督导评价”。2022年新修订的《中华人民共和国职业教育法》规定“省、自治区、直辖市人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导”。由此，职业教育省级统筹的管理体系在40多年的改革中不断发展，强化了职业教育分省发展的格局，使得省域现代职业教育的高质量发展具有更多的现实性和灵活性，成为建设职业教育强省的应有之义。

（二）省级政府统筹高质量现代职业教育体系建设的现实基础

教育部等6部委印发《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》之后，各省制定并实施了本省的现代职业教育体系建设规划，提出到2020年建成“现代职业教育体系”，为我国建成世界上规模最大的职业教育体系提供了强有力支撑。“十四五”开局之年，各省结合教育发展实际，陆续公布了教育事业发展“十四五”规划。在18个省份的教育事业发展“十四五”规划文本中，有16个省份提到“现代职业教育体系”，具体表现在“纵向贯通”和“横向融通”两个方面：“纵向贯通”主要实现职业教育内部衔接，如“巩固中职教育的基础地位”“增强高等职业教育的主体地位”等；“横向融通”主要指普通教育和职业教育的协调、均衡和融通，如“普通高中与中等职业学校课程互选、学分互认、资源互通和学籍互转”等；14个省份在“政府支持”中提及“管理保障”，注重发挥政府的统筹管理能力，保证职业教育规范发展。2021年全国职业教育大会胜利召开之后，各省级政府积极贯彻落实，江苏省、海南省、河南省、浙江省、广东省、湖南省、四川省、江西省等多地召开全省职业教育大会，加快建设现代职业教育体系，推动省域职业教育高质量发展。总体来看，各地方省委和省政府更加重视职业教育工作，持续加大投入，推动职业教育点、线、面全方位地实现突破、推进和提质。教育部与12个省份共建职业教育创新高地，强有力地激发了省级政府改革职业教育的活力和积极性，形成了东、中、西部提质培优，提质扩容和扩容提质的梯度发展新格局。自2019年开始，各省陆续出台推动职业教育高质量发展的相关文件，有的省份先于国家政策出台，有的省份结合自身实际情况对国家意见进行落实。在18个省份的职业教育高质量发展相关文件中，有11个省份提到了“现代职业教育体系”，河北省、辽宁省和重庆市明确提出了“构建高质量现代职业教育体系”，并预计于2025年基本建成。

二、省域高质量现代职业教育体系建设的挑战

省域高质量现代职业教育体系建设在“十四五”期间乃至2035年之前都将成为省域职业教育发展的主要指向和目标，同时也离不开各省的经济社会和职业教育发展基础。我国省域职业教育的发展状况由于受历史、地理、经济、产业、文化、教育等多种因素的影响存在较大差异，这些差异成为省域高质量现代教育体系建设的主要挑战。

（一）各省职业教育在发展规模上呈现较大差异

在考察一个国家或地区的职业教育发展状况时，规模是职业教育统计数据的主要指标。在我国，职业教育规模通常用高职（专科）院校和中职学校的机构数、在校学生数和固定资产总值等指标来表征。长期以来，我国政府出台多项政策向职业教育发展弱势省份倾斜，支持职业教育发展，缩小省域之间职业教育的差距，但由于受经济、人口等因素影响，各省职业教育的规模差异仍很显著。根据教育部2020年统计数据显示，全国31个省、自治区、直辖市（不包含台湾、香港和澳门特别行政区，下同）高职（专科）院校的数量，50所以下的省份有17个，其中20所以下的省份有4个；50所以上的省份有14个，80所以上的省份有4个，其中河南省94所、江苏省89所、广东省87所、山东省82所。从在校专科学生数看，50万人以下的省份有19个，其中10万人以下的省份有4个；100万人以上的省份有3个，其中河南省124.1万人、广东省117.8万人、山东省115.4万人。从固定资产总值来看，500亿元以下的省份有9个，100亿元以下的省份有2个；1000亿元以上的省份有11个，1500亿元以上的省份有4个，其中北京市2133.3亿元、江苏省2196.0亿元、广东省1798.44亿元、山东省1682.78亿元。从中职学校数量看，100所以下的省份有7个，400所以上的省份有3个，其中河北省607所、河南省544所、湖南省494所。从中职学校在校生数看，50万人以下的省份有20个，其中10万人以下的省份有5个；100万人以上的省份有1个，河南省114.97万人。从中职学校固定资产总值来看，100亿元以下的省份有13个，50亿元以下的省份有5个；200亿元以上的省份有6个，300亿元以上的省份有2个，其中江苏省369.16亿元、山东省302.69亿元。具体数据见表1。

（二）各省职业教育在经费投入上呈现较大差异

现代职业教育发展离不开大量经费投入。从当今世界职业教育发展来看，经费投入与职业教育的规模和水平成正相关。国际上各国对职业教育的经费投入大致可以划分为三类：一是以政府公共预算经费为主，二是政府公共预算经费与社会其他经费（学费、捐赠等）大体相当，三是以社会其他经费为主。在我国职业教育经费投入中，政府公共预算经费是主体。2020年全国教育经费总投入为53014亿元，国家财政性教育经费42891亿元，占80.90%，其中普通高职高专教育经费总投入为2758亿元，比2019年增长14.73%。在职业教育分省发展的格局下，地方政府的经费投入对省域职业教育的规模与水平有重要影响。地方经济发展的不平衡使得省域职业教育经费投入存在显著差异。根据2019年普通高职高专学校教育经费统计，在地方教育经费支出方面，50亿元以下的省份有13个，其中西藏自治区4.02亿元、宁夏回族自治区11.85亿元、海南省12.18亿元；100亿元以上的省份有9个，其中广东省235.36亿元、江苏省190.24亿元、山东省154.89亿元。在生均教育经费支出方面，低于2万元的省份有2个，其中河南省18642.34元、辽宁省19302.65元；高于4万元的省份有3个，其中北京市80679.90元、青海省50021.44元、上海市42273.06元。在一般公共预算教育事业费和基本建设支出方面，低于10亿元的省份有4个，其中西藏自治区3.51亿元、海南省5.23亿元、宁夏回族自治区7.74亿元、青海省9.05亿元；高于100亿元的省份有2个，其中广东省119.29亿元、江苏省107.49亿元。在生均一般公共预算教育事业费和基本建设支出方面，低于2万元的省份有24个，其中河南省12673.52元、辽宁省12828.88元、黑龙江省13115.99元；高于3万元的省份有4个，其中北京67308.84元、青海33198.42元、西藏32614.69元、上海30144.4元。西藏自治区、青海省等西部省份在生均教育经费支出和生均一般公共预算教育事业费和基本建设支出排名靠前与中央政府财政的支持相关。在地方中等职业教育机构支出方面，100亿以下的省份有10个，50亿以下的省份有4个，其中西藏自治区16.99亿元、宁夏回族自治区29.62亿元、青海省31.68亿元；高于300亿的省份4个，其中广东省488.02亿元、江苏省377.69亿元、山东省356.90亿元、山东省340.90亿元。在一般公共预算教育事业费和基本建设支出方面，低于50亿元的省份有5个，其中西藏自治区15.73亿元、宁夏回族自治区18.17亿元、青海省23.86亿元；高于300亿的省份有1个，广东省343.84亿元。省域之间普通高职高专学校生均教育经费的差异过大加剧了职业教育发展的不平衡，不利于不同区域职业教育的协调发展。