高等职业教育考试招生政策的历史变迁与未来展望

［摘要］自改革开放以来，我国高等职业教育考试招生政策主要经历了以高考统招为主导的依附发展期、以高校自主招生为基点的多元探索期及以分类考试为核心的深度改革期。基于历史制度主义视角分析发现，高等职业教育考试招生政策在历史背景与社会环境影响下呈现渐进式变迁特征，在政策构建成本与协同效应作用下表现出明显的路径依赖。此外，社会经济建设与产业转型升级是促使政策变迁的外部推手，高职教育内涵发展与个人价值诉求是推动政策演进的内在动力。未来，我国高等职业教育考试招生政策应优化制度体系，加强政策导向；加强产教融合，完善评价体系；消弭社会偏见，破除“身份”门槛。

［关键词］高等职业教育；考试招生政策；政策变迁；历史制度主义

［作者简介］宋肖肖（1998- ），女，河南周口人，辽宁师范大学教育学院在读硕士；姚佳胜（1983- ），男，辽宁北镇人，辽宁师范大学教育学院副院长，副教授，博士后，硕士生导师。（辽宁  大连  116029）李颖芳（1984- ），女，辽宁瓦房店人，鲁迅美术学院，讲师，辽宁师范大学在读博士。（辽宁  沈阳  110003）

［中图分类号］G710 ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2023）02-0020-07

1977年9月，教育部召开全国高等学校招生工作会议，宣布恢复我国高考制度。同年10月，《关于1977年高等学校招生工作的意见》（以下简称《意见》）发布，高等职业教育考试招生制度作为我国普通高等院校考试招生制度的重要组成部分得以恢复。1985年5月，党中央、国务院颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》），从国家政策层面肯定了高等职业教育在我国国民教育体系中的作用与地位。此后，高等职业教育考试招生政策作为我国一项基本招生政策，经过40余年的发展日渐成为党和政府教育工作关注的重点。本文以历史制度主义作为分析范式，对我国高等职业教育考试招生政策变迁历程进行回顾与分析，有助于把握政策发展的内在逻辑与深层机理，以期为今后政策的研究、制定及完善提供参考。

一、历史制度主义理论及分析框架

20世纪70年代末，行为主义的衰落推动了替代范式的出现，新制度主义在结合传统方法与行为主义优点、批判以往政治学研究缺点的背景下诞生，历史制度主义作为其中三大流派之一逐渐在西方政治学研究中兴起。

历史制度主义以制度为主要手段，注重制度和个人行为的关系以及制度的变迁与设计，并在对理性选择制度主义与社会学制度主义的观点进行扬弃的基础上，将理性选择制度主义的“行动者”与社会学制度主义的“深层结构”有机结合，形成了“宏观结构—中观制度—微观行动者”分析框架。历史制度主义分析范式以结构观和历史观为主，前者强调各政治变量间的序列组合方式对政治结果的影响；后者通过回溯政策形成和发展过程，展现过去对当下及未来的影响，并在借鉴经济学中“路径依赖”概念的基础上，形成了独特的路径依赖观，提出了制度变迁理论。总体而言，历史制度主义主张从长时段历史进程中探寻各制度间的联系，通过对历史的考察研究制度变迁的过程，探求现存制度下引起政策变化的原因及政治制度与政治观念间的作用机制，从而对特定制度制约下观念变革导致政策变化的原因给出解释。

历史制度主义的分析框架主要有三个层面：第一，宏观层面。“制度内嵌于特定的宏观情境中，与其所处社会结构存在着密切的耦合关系”①，政治、经济制度及社会文化等因素均是影响高等职业教育考试招生政策发展变化的重要因素。第二，中观层面。分析社会发展过程中高等职业教育考试招生政策在构建成本、协同效应下产生的路径依赖现象。第三，微观层面。以制度背后利益主体间的互动为基本点，分析高等职业教育考试招生政策中各方利益主体及其相互之间在利益博弈过程中促进制度发展的动力机制，主要包括外部推手与内部动因两部分。

二、我国高等职业教育考试招生政策历史脉络

（一）以高考统招为主导的依附发展期（1985—1995年）

十一届三中全会后，为调整恢复“文化大革命”对我国职业教育事业的冲击，我国开始构建与社会主义经济发展相适应的现代职业教育体系。1985年，《决定》提出“大力发展职业技术教育”，对高中毕业生做出了“升入普通大学”与“接受高等职业技术教育”的分流规划。此外，在以中等职业技术教育为建设重点的同时，提出了“积极发展高等职业技术院校”“优先对口招生”等多项针对高等职业教育发展的举措。自此，高等职业技术教育正式进入国家视野并纳入我国国民教育体系，开始探索适合高等职业教育人才选拔标准的考试招生制度。同年7月，《国家教育委员会关于同意试办三所五年制技术专科学校的通知》中提出“同意在西安航空工业学校、国家地震局地震学校、上海电机制造学校三所中等专业学校的基础上试办五年制技术专科学校”，打破了以高考作为接受高等教育唯一途径的桎梏，加强了中高职的衔接。

1987年3月，原国家教委印发《普通高等学校招收少数职业技术学校应届毕业生的暂行规定》，允许“中等职业技术学校招收少数优秀应届毕业生升入普通高等学校学习”，招生以推荐为基础，视具体情况采取中专校保送、招生学校复审、学校单独考试等方式决定最终录取人员。1991年10月，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》再次肯定了《决定》关于高职院校招生对象以及建立“从初级到高级……职业技术教育体系”的相关规定。1993年2月，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，指出“通过改革现有高等专科学校……积极发展高等职业教育”，基本确定了高等职业教育的发展方针与途径。1994年6月，第二次全国教育工作会议召开，主张通过“三改一补”改革、发展高等职业教育。次年1月，《国家教育委员会关于推动职业大学改革与建设的几点意见》出台，再次强调“改革职业大学的招生制度”，“职业大学要根据培养目标的要求……也可举办专科层次的招收初中毕业生学制五年的专业”。

这一阶段，我国职业教育的发展重点为中等职业教育，高等职业教育尚处于起步摸索阶段。虽然我国对高等职业教育招生来源进行了规定，并开始进行试点工作，但高等职业教育以国家统一高考为主的考试招生制度格局并未打破，未从普通高等院校考试招生制度中分离出来。

（二）以高校自主招生为基点的多元探索期（1996—2009年）

1996年5月，《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）出台，明确规定“高等职业学校教育根据需要和条件由高等职业学校实施，或者由普通高等学校实施”，为高等职业教育的发展提供了法律保障。1998年12月，教育部印发《面向21世纪教育振兴行动计划》，除肯定“三改一补”的发展规划外，主张“要通过试点逐步把高等职业教育的招生计划、入学考试和文凭发放等方面的责权放给省级人民政府和学校”，以此推动高职院校探索多种招生方法，同时将普通高中毕业生与部分中等职业学校毕业生列为高等职业教育主要招生来源。1999年1月，《教育部、国家计委关于印发〈试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见〉的通知》印发，规定高等职业教育招生对象以当年参加全国普通高校统一考试招生的考生为主，少量为中等职业学校应届毕业生，并由省招办统一择优录取。其中，中等职业学校应届毕业生的“文化课和职业技能水平应由省级招生部门单独组织考试，并确定具体的录取标准”。同年6月，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》出台，明确指出将高等职业教育的招生计划权责下放至省级政府，确立了省级政府的招生自主权，开启了地方发展职业教育的新篇章。

进入21世纪，我国高等职业教育迈入快速发展期。2002年7月，第四次全国职业教育工作会议召开，肯定了职业教育的战略地位，推动了职业教育的发展。同年8月，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》出台，指出高职院校有权单独组织对口招生考试，优先录取中等职业学校优秀毕业生，且满足一定要求的考生可免除技能考核，高职院校招生自主权进一步扩大。此后，2004年印发的《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》、2005年印发的《国务院关于大力发展职业教育的决定》，明确了高等职业教育招生规模应占高等教育一半以上。2006年印发的《教育部、财政部关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见》，支持示范院校的改革试点工作，扩大跨省招生规模。2007年教育部宣布在江苏、浙江、湖南、广东四省8所高职院校开展单独招生改革试点工作，2011年院校数量增至200所，其中国家示范性高职院校与骨干高职院校各100所。

这一时期，党和政府加强了对高等职业教育的重视，招生权责的进一步下放成为高等职业教育考试招生制度由国家主导向地方自主模式转变的助推器，也是高等职业教育考试招生制度从统一的高考制度中剥离的开始。此外，招生比例的明确、示范院校的建立与推广为高等职业教育的规范化、体系化提供了实践载体，各省市的积极回应为高职院校自主权的归位与多元化招生录取机制奠定了改革基础，更好地契合了高等职业教育人才培养的规律与特点。

（三）以分类考试为核心的深度改革期（2010年至今）

2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）出台，首次提出“逐步实施高等学校分类入学考试”，在“考试招生制度改革试点”方面，主张“探索自主录取、推荐录取、定向录取、破格录取的具体方式”，“分类考试”成为高等职业教育考试招生制度独立于统一的高考制度的里程碑。为深入贯彻落实《纲要》对高等职业教育的工作部署，2011年印发了《教育部关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》，2013年印发了《教育部关于积极推进高等职业教育考试招生制度改革的指导意见》，2014年印发了《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》（以下简称《实施意见》），2017年印发了《国务院关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知》等，多次强调省级政府统筹管理与组织高等职业教育考试招生的工作权责，为各地行使办学自主权给予鼓励与支持，“文化素质+职业技能”、单独招生、综合素质评价等招考方式成为此时高等职业教育考试招生制度改革的主流。2019年初，《国家职业教育改革实施方案》（以下简称“职教20条”）出台，明确提出“建立‘职教高考’制度，完善‘文化素质+职业技能’的考试招生办法”。同年3月，李克强总理在政府工作报告中强调“改革完善高职院校考试招生办法，鼓励更多应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等报考，今年大规模扩招100万人”。同年5月印发的《教育部办公厅关于做好2019年高职扩招专项考试招生工作的通知》《教育部等六部门关于印发〈高职扩招专项工作实施方案〉的通知》，对高职百万扩招专项工作作了进一步安排部署，根据考生类型调整考试形式和内容。2019年，“全国高职共扩招约116.5万人，其中，普通专科增长约114.8万人，五年制高职转段学生增长约1.7万人。在扩招人员中，退役军人、下岗失业人员、农民工、新型职业农民等社会生源群体约招53万人”②。自此，我国拉开了高职百万扩招的序幕。此后两年间，李克强总理在年度政府工作报告中分别提出“高职院校扩招200万人”“高职院校扩招100万人”“完成职业技能提升和高职扩招三年行动目标”的发展目标，教育部等六部门也连续两年印发了本年度高职扩招专项工作的通知，以确保扩招工作圆满完成。“2021年全国高等职业院校招生557万人，相当于十年前的1.8倍，3年累计扩招413.3万人。”③

随着高等职业教育考试招生政策的不断出台，高等职业教育考试招生制度体系渐趋清晰、完善，自《纲要》提出“分类考试”以来，以分类考试、自主招生为核心的多样化招考模式层出不穷，作为高考制度体系的子系统，高等职业教育探索出了一条有别于以传统学术型人才选拔为主的技能型考试机制。此外，以百万扩招为主的高等职业教育考试招生政策突破了以往高等职业教育在招生数量与范围上的桎梏，为后来高等职业教育考试招生政策的落实提供了坚实的政策保障。