技能型社会建设背景下职业教育政策的量化研究

［摘要］国家层面的职业教育政策作为党和政府加快技能型社会建设的重要手段，应得到进一步的完善和发展。运用内容分析法，从政策工具、政策主体、职业教育发展领域三个维度量化分析16份国家层面的职业教育政策发现，供给型政策工具运用较均衡、环境型政策工具结构失衡、需求型政策工具运用不足，政府运用的政策工具最多，职业学校和企业次之，行业组织和职业培训机构运用的政策工具相对较少，职业培训中投入的政策工具高于职业学校教育。因此，为加快发挥国家层面职业教育政策在技能型社会建设中的关键作用，职业教育顶层设计应尽快优化政策工具内部结构，嵌入多元主体利益诉求，协同发展职业学校教育和职业培训。

［关键词］职业教育政策；技能型社会；政策工具；顶层设计

［作者简介］唐璟怡（1994- ），女，江西新余人，华东交通大学健康中国研究院，硕士；杨方正（1999- ），男，四川自贡人，华东交通大学体育与健康学院在读硕士。（江西  南昌  330013）张文鹏（1979- ），男，河南新乡人，云南师范大学体育学院，教授，博士，博士生导师。（云南  昆明  650500）

［中图分类号］G710    ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2023）10-0005-08

2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》明确提出“到2035年，职业教育整体水平进入世界前列，技能型社会基本建成。技术技能人才社会地位大幅提升，职业教育供给与经济社会发展需求高度匹配，在全面建设社会主义现代化国家中的作用显著增强”的远景目标。2022年，新修订施行的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称“新职教法”）将“技能型社会建设”纳入其中。可见，国家层面的职业教育政策在助力技能型社会建设中起着不可或缺的关键作用。同时也发现，虽然党和政府颁布了系列职业教育政策来助力技能型社会建设，但当前职业教育制度标准欠缺、顶层设计中工具结构优化不足等问题仍然存在，致使职业教育政策难以“落地生根”，阻碍了技能型社会建设的进程。因此，为了进一步发挥职业教育政策在助力技能型社会建设中的支撑作用，亟须加快解决职业教育顶层设计存在的问题。那么，对近年来国家层面的职业教育政策进行文本挖掘和定量研究，进一步分析职业教育政策的不足，提出相应的建议，为技能型社会建设背景下的职业教育政策制定提供参考显得尤为重要。

一、研究设计

（一）研究方法

本研究运用了内容分析法。内容分析法是一种对具有明确特性的传播内容进行客观、系统和定量描述的研究技术，它可以将各种信息传播形式（政策、文本等）的内容转化为计算机算法可以处理的统计数据，进而透过这些数据来揭示传播内容背后深层次的成因、逻辑等。

（二）样本选取

《国家职业教育改革实施方案》明确了现代职业教育体系框架，为职业教育服务现代制造业、现代服务业等领域对高技能人才的需求提供了行动方向。为加快技能型社会建设进程，国家出台了系列政策来推动职业教育发展。基于此，本研究将《国家职业教育改革实施方案》作为样本选取起点，以“职业教育”“技能型社会建设”等为关键词，在中央人民政府等官方网站共检索到《国家职业教育改革实施方案》《中国教育现代化2035》《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》《职业技能提升行动方案（2019—2021年）》《职业院校全面开展职业培训 促进就业创业行动计划》《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》《关于全面推行中国特色企业新型学徒制 加强技能人才培养的指导意见》《“技能中国行动”实施方案》《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》《技工教育“十四五”规划》《“十四五”职业技能培训规划》《推进技工院校工学一体化技能人才培养模式实施方案》和新职教法，以及《关于加强新时代高技能人才队伍建设的意见》《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》等16份国家层面制定的政策文本，并将它们作为研究样本。

（三）文本编码、归类与信度检验

确定分析单元是进行文本编码的必要步骤。邱均平认为，单词、符号，以及意义独立的词组、句子或段落都可以作为编码的单元。归类主要借助质性分析软件QSR NVivo12，其在编码、统计等方面与内容分析法十分契合，能有效地提高统计结果的准确性。为了使编码的统计结果具有良好的信度，本研究对编码的结果进行了信度检验，其结果为0.94，符合Holsti证明的信度大于0.80表示编码一致性较高的条件。

（四）分析框架

从政策系统的角度看，“政策文本包括3个维度，即政策主体、政策客体、政策工具”①。可见，制定者在制定政策时不仅要考虑谁来执行政策，还要考虑选择何种政策工具，以及政策工具作用于哪些领域。基于此，本研究构建了政策主体、政策工具、职业教育发展领域三维分析框架，以全面分析国家层面的职业教育政策。

1.政策工具维度。政策工具是指人们为解决某一社会问题或达到一定的政策目标而采取的具体手段和方式。为了明晰职业教育政策中的政策工具体系，本研究借鉴了Rothwell和Zegveld的政策工具划分标准，将其分为供给型政策工具、环境型政策工具和需求型政策工具。供给型政策工具对职业教育起推动作用，其主要体现在场地供给、科技支持、人才培养、信息服务、资金投入、组织管理六个方面。环境型政策工具对职业教育发展起引导作用，其主要包括表彰激励、策略性措施、法规管制、目标规划、税收优惠。需求型政策工具对职业教育发展起拉动作用，其主要包括服务外包、公私合作、海外交流、推广示范、政府购买。基于此，本研究将上述工具作为政策工具的维度。

2.政策主体维度。政策主体是指直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。要加快职业教育政策助力技能型社会建设，离不开社会各界的大力支持。新职教法明确规定：“国家鼓励发展多种层次和形式的职业教育，推进多元办学，支持社会力量广泛、平等参与职业教育。”这从政策执行者的角度赋予了不同主体在职业教育发展中的法律义务，其主要包括政府、职业学校、企业、行业组织、职业培训机构五大主体，各主体在职业教育政策落地执行中均扮演着重要角色。基于此，本研究将上述五大主体归纳为政策主体维度。

3.职业教育发展领域维度。职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，主要包括职业学校教育和职业培训两个重要领域，二者在职业教育发展中均具有不可或缺的重要作用。职业学校教育可分为中等职业学校教育、高等职业学校教育两个重要阶段，职业培训主要包括就业前培训、在职培训、再就业培训和其他职业性培训。基于此，本研究将职业学校教育和职业培训作为职业教育发展领域维度。

二、基于文本编码的内容分析

（一）政策工具分析

构建科学的、合理的政策工具维度是分析国家层面职业教育政策文本的关键所在。Rothwell和Zegveld的政策工具划分标准（供给型政策工具、环境型政策工具、需求型政策工具）具有良好的降维效果，并能根据降维的结果提出具有针对性的建议。因此，本研究借鉴了Rothwell和Zegveld的政策工具划分标准来分析国家层面的职业教育政策文本，对政策工具进行了编码和分析（见表1），目的是全面客观地分析政策工具运用的内在逻辑。

1.供给型政策工具运用较均衡。从供给型政策工具内部结构看，6项子政策工具均得到了不同程度的运用，人才培养为42次（19.27%）、信息服务为41次（18.81%）、资金投入为40次（18.35%）、场地供给为35次（16.06%）、组织管理为35次（16.06%）、科技支持为25次（11.47%）。可见，供给型政策工具内部各子政策工具差异较小，运用较均衡。另外，基于政策文本内容，在人才培养方面，党和政府给予高度重视并积极推动，职业教育师资队伍的“质”和“量”均得到了极大提升。《2022中国统计年鉴》数据显示，全国职业学校专任教师规模从2012年的111万人，增加到2021年的129万人；“双师型”教师在专业课教师中的占比为中职56%、高职专科59%、高职本科59%；高职学校本科及以上学历专任教师占99%，研究生及以上学历专任教师占41%。同时也看出，“双师型”教师和研究生以上学历专任教师占比均在50%左右，仍然具有很大的提升空间。在信息服务方面，政府注重利用门户网站、政务微信等平台来宣传职业教育政策，弘扬劳模精神、劳动精神、工匠精神，以打破唯学历、唯文凭“固化”观念认知下的“重知识轻技能”思想桎梏，进而为技能型社会建设营造“社会崇尚技能、人人学习技能、人人拥有技能”的良性氛围。在资金投入方面，过去一段时期内，我国职业教育能够长足发展的最根本原因就在于国家重视增加职业教育的财政投入，这是其他政策工具效力彰显必须依赖的基础。例如，《国家职业教育改革实施方案》提出了“新增教育经费要向职业教育倾斜”的行动措施。可见，党和政府高度重视资金投入对职业教育政策落地所起的基础性作用。在场地供给方面，政策注重通过“新建”“改造”“共享”等方式完善职业教育在信息技术产业、新能源等重点领域、行业的场地设施修建、布局，如《“十四五”职业技能培训规划》提出了“职业技能培训场地、设备共建共享行动”的措施，进而为从业人员实践能力与理论知识的深度融合提供必要的空间场域。在组织管理方面，政策注重通过人员配备、队伍建设和机构设置来统筹协调职业教育工作，如“组建国家职业教育指导咨询委员会”“建立职业教育工作协调机制”等。在科技支持方面，政策注重通过“信息技术+”“科技+制度”“科学技术应用、推广”等措施来升级传统专业，促进科技成果转化，开展职业培训等，以加快我国产业由“制造”向“智造”转变。

总体来看，供给型政策工具共运用218次，在三种基本政策工具中占30.24%，总体比重相对较低。究其原因，供给型政策工具效力的彰显是以人、财、物等具有消耗性、有限性的物质性资源为主，过多投入物质性资源会加重政府的财政支出，且政府拥有的物质性资源受严格的制度约束。因此，供给型政策工具比重相对较低。

2.环境型政策工具内部两极化。从环境型政策工具内部结构看，策略性措施运用最多为334次（80.48%）、法规管制为29次（6.69%）、表彰激励为29次（6.69%）、目标规划为16次（3.86%）、税收优惠为7次（1.69%）。可见，环境型政策工具内部结构明显两极化。另外，基于政策文本内容，在策略性措施方面，当前政府注重从“具体问题具体分析”的哲学逻辑来治理职业教育政策落地执行面临的问题，隐含着技能型社会建设中政府仍然是统筹协调职业教育政策落地的主要执行者。在法规管制方面，为了适应新经济形势下职业教育发展面临的新要求、新变化、新挑战，为加快完善职业教育顶层设计，发挥其在技能型社会建设中的保证作用，新职教法明确了“根据宪法，制定本法”，这既意味着新职教法的制度性、规范性有了进一步提高，也意味着要及时出台相应的职业教育行政法规。在表彰激励方面，政府主要采用“内在激励+外在激励”（金融+财政+土地+信用），建立激励机制等措施来激发执行者的内生动力。由于技能型社会建设是一个长期过程，表彰激励还需形成“短期激励+长期激励”的激励机制，以推动执行者、单位、地区等长期致力于职业教育政策落地执行。在目标规划方面，党和政府注重从长远角度和国家战略层面制定职业教育发展目标，如《中国教育现代化2035》提出，“2035年主要发展目标是：建成服务全民终身学习的现代教育体系……职业教育服务能力显著提升”。新职教法第一条规定：“为了推动职业教育高质量发展，提高劳动者素质和技术技能水平，促进就业创业，建设教育强国、人力资源强国和技能型社会，推进社会主义现代化建设，根据宪法，制定本法。”在税收优惠方面，政府采用金融、财政、土地等既有税收优惠政策来减免企业等主体在职业教育发展中的税费，细节表述较少，这在一定程度上不利于激发企业等主体积极参与职业教育政策落地执行。