政策工具视角下产教融合型城市建设政策量化研究

［摘要］基于20份由地方政府颁布的产教融合型城市建设政策文本，研究构建了以产教融合型城市政策工具为X轴、产教融合型城市建设政策要素为Y轴的“政策工具·要素链”二维框架。研究显示，产教融合型城市建设政策工具配置齐全，包含权威型、激励型、能力型、系统变革型以及象征与规劝型五种政策工具类型，其中，权威型工具使用频次最高，但其内部作用形式存在失衡；激励型工具、能力型工具以及系统变革型工具使用恰当，象征与规劝型工具使用相对欠缺。建设要素包含先决条件等七个要素，均综合使用了五种政策工具，全面反映了政策制定者对产教融合型城市建设与规划的深度思考，但也显现出不同政策工具在产教融合型城市建设中的应用范围及其使用的局限性。基于此，政策制定者应进一步优化政策工具组合，重视政策工具内部结构、均衡各类工具的应用，增加象征与规劝型工具的使用以及加强对政策的评估，以实现政策工具与要素链之间的耦合，共同服务于产教融合型城市建设。

［关键词］产教融合型城市；政策工具；政策文本分析；定量分析

［中图分类号］G710 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-3985（2023）18-0005-08

一、问题的提出

产教融合是促进职业教育高质量发展、实现产教良性互动的关键环节，建设产教融合型城市是深化产教融合的重要抓手。国家颁布了一系列促进产教融合型城市建设的政策文件。2017年，国务院办公厅印发《关于深化产教融合的若干意见》，提出要根据国家区域发展战略和产业布局，支持若干有较强代表性、影响力和改革意愿的城市、行业、企业开展产教融合建设试点。2019年，国家发展改革委、教育部等6部门印发《国家产教融合建设试点实施方案》，提出要建设50个左右产教融合型城市。2021年，国家发展改革委办公厅、教育部办公厅发出《关于印发产教融合型企业和产教融合试点城市名单的通知》，共认定21个产教融合试点城市。同时，该通知作为《国家产教融合建设试点实施方案》的细化方案，也进一步明确了产教融合型试点城市的建设目标及其建设要求。此后，21个试点城市纷纷响应国家号召，颁布了建设政策文件。

相比国家层面产教融合型城市建设的政策文件，地方政府颁布的政策文件更加细化，更具可操作性，更有利于推动政策目标的实现。但也应看到，地方政府产教融合运行机制不够完善、职业教育服务产业发展能力不足与产业支撑职业教育发展动力不够等现实性问题，仍是阻碍产教融合型城市建设的掣肘。教育政策工具是政府推行教育政策的重要手段，是联结教育政策目标与教育政策结果的桥梁。地方政府颁布的政策文件能够展现当前产教融合型试点城市建设全貌，对于建设目标的实现具有重要意义。基于此，本研究基于政策工具视角，构建了以产教融合型试点城市政策工具分类为X轴、政策要素为Y轴的“政策工具·要素链”二维框架，以此深入剖析试点城市政策，明晰、预判当前地方政府颁布的政策文件对产教融合型城市建设的重要促进作用、潜在风险与问题，并尝试提出具有针对性与可操作性的政策建议，为优化产教融合型城市建设政策提供参考。

二、样本选择与研究方法

（一）样本选择

截至2023年3月，21个试点城市均发布了相关政策，但通过检索，尚未获得湖南省长株潭城市群产教融合型城市建设政策的全文，故未将该样本纳入本研究。其他20个产教融合型城市建设政策样本根据政策文本所涵盖的内容可以分为两类：一类是具有极强针对性的产教融合型城市建设政策，包括天津市发展改革委颁布的《天津市产教融合型试点城市建设实施方案》、唐山市政府办公室颁布的《唐山市建设国家产教融合型城市试点方案》、中国（上海）自由贸易试验区临港新片区管理委员会颁布的《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区国家产教融合试点核心区建设方案》、广州市发展改革委颁布的《广州市建设国家产教融合型城市试点方案》、深圳市发发展改革委、深圳市教育局颁布的《关于开展第二批产教融合型企业建设培育试点的通知》、柳州市人民政府办公室颁布的《2022年柳州市国家产教融合试点城市建设工作要点》以及宜宾市发展改革委颁布的《深化产教融合改革高质量建设国家产教融合示范市的实施方案（送审稿）》7份政策文件；另一类是具有较强综合性的产教融合或职业教育改革政策，仅将涉及产教融合型城市建设的相关政策内容纳入本研究，包括沈阳市人民政府颁布的《沈阳市职业教育改革实施方案》、常州市人民政府办公室颁布的《支持在常高校产教融合高水平发展实施细则》、杭州市人民政府办公厅颁布的《关于深化产教融合的实施意见》、宁波市人民政府办公厅颁布的《宁波市关于深化产教融合的实施意见》、合肥市人民政府颁布的《合肥市推进产教融合校企合作实施办法》、福建省人民政府办公厅颁布的《深化产教融合推动职业教育高质量发展》、景德镇市人民政府颁布的《景德镇市职业教育改革实施方案》、济南市教育局会同市发展改革委等10部门颁布的《济南市职业学校校企合作促进办法》、青岛市人民政府办公厅颁布的《青岛市科教产融合园区建设方案（2021—2023年）》、河南省人民政府颁布的《关于深化职业教育改革推进技能社会建设的意见》、襄阳市人民政府办公室颁布的《襄阳市教育事业发展“十四五”规划》、咸阳市人民政府办公室颁布的《深化产教融合的实施意见》以及新疆维吾尔自治区发展改革委、教育厅等11部门颁布的《新疆维吾尔自治区产教融合试点工作方案》13份政策文件。

（二）研究方法

文本分析法是一种对文本进行系统、客观、定量描述的技术手段，被广泛应用于政策文件的分析研究。通过对20个产教融合型城市建设政策文本进行编码，构建“政策工具·要素链”二维分析框架并开展量化研究，用以揭示当前产教融合型城市建设政策工具的使用类型、特点及存在的问题。

三、产教融合型城市建设政策要素的二维框架构建

（一）X轴：产教融合型城市建设政策工具维度

分析政策工具的过程是对政策所包含的理念、执行、目标进行解构的过程，在深度理解政策文本内涵的同时将政策希望实现的目的转化为具有现实可行性的建议，进而提升政策的实现效率。当前在政策工具类型方面，以洛林·麦克唐纳尔（Lorraine M.Mc Donnell）、理查德·埃尔莫尔（Richard F.Elmore）提出的政策工具划分和安妮·施耐德（Anne Schneider）、海伦·英格拉姆（Helen Ingram）提出的政策工具划分最具代表性。前者将政策工具分为系统变革型、激励型、能力型以及命令型政策工具，后者将政策工具分为能力型、激励型、权威型、学习型以及象征和规劝型政策工具。本文在充分借鉴这两种划分方式的基础上，进一步将政策工具划分为权威型、激励型、能力型、象征和规劝型以及系统变革型工具五类。

（二）Y轴：产教融合型城市建设要素维度

《国家产教融合建设试点实施方案》对产教融合型城市建设的五大任务进行了高度概括，其中包括完善产教融合发展规划和资源布局、推进产教融合校企合作人才培养改革、降低校企双方合作的制度性交易成本、创新产教融合重大平台载体建设以及探索产教融合深度发展体制机制创新五个方面。地方政府关于产教融合型城市建设的政策均以此为蓝本，结合各自试点城市的产教特征进行了细化与创新。基于此，本研究在《国家产教融合建设试点方案》五大任务的基础上，重点考察了20份地方政府颁布的产教融合型城市建设政策文本，将先决条件、规划目标、人才培养、平台建设、体制机制、保障制度、多元发展七个要素作为产教融合型城市建设政策分析的要素维度。其中，先决条件是产教融合型城市建设的基础，往往包含对产教融合型城市已有基础的全面分析，如所在城市的发展基础、基本条件、资源支撑、发展现状等。规划目标即产教融合型城市建设的多样化发展目标，包含促进职业教育内涵式发展、加强校企合作、打造特色产业园区等多样化发展目标。人才培养、平台建设与多元发展是产教融合型城市建设的关键要素与重要支持，是打造产教融合型城市、建立产教融合命运共同体和产教“生态循环体”的关键纽带，是深化产教融合的必然要求。体制机制是产教融合型城市建设的重要基础，涵盖现代学校和企业治理机制、人才分类评价机制、产教融合联接机制、第三方评价机制等多项机制。体制机制变革能够激发多元主体的活力，实现区域内城市资源共享，促进区域内城市经济、政治、社会、文化的多元发展。保障制度是产教融合型城市建设的“生命线”，既包含强化组织领导、资金保障、人力支持、政策配套等支撑保障制度，又包含稳妥有序推进、强化总结推广以及尝试第三方评价的质量保障相关制度。以上七个方面相互结合、相互作用，共同构成了产教融合型城市建设的要素维度。

基于以上分析，本研究将政策工具维度（X轴）与产教融合型城市建设要素维度（Y轴）进行组合，构建了产教融合型城市建设政策分析的“政策工具·要素链”二维框架。

四、产教融合型城市建设政策的文本编码与数据分析

（一）政策文本编码

本研究遵循系统性、条目性以及协调性三个原则对20份地方政府颁布的产教融合型城市建设政策文本进行编码并开展量化分析，以期全面、精准地分析政策文本所体现的深刻内涵，具体情况见表1。

（二）X轴分析

对20份地方政府颁布的产教融合型城市建设政策文本进行分类、整理、统计，按照政策文本的政策工具使用频率可将产教融合型城市政策工具分为高频率工具、中频率工具以及低频率工具。

1.高频率工具。在产教融合型城市建设政策工具中，权威型工具的使用频率最高，占比为33.21%。这说明政策制定者更加偏向于使用权威型工具来推动产教融合型城市建设。需要特别指出的是，权威型工具在执行过程中带有一定的强制性和约束力，如果政策制定者过于依赖，可能会在一定程度上导致政策执行者产生消极情绪，阻碍政策的执行，进而使政策执行出现一定偏差。

权威型政策工具的使用包括七种具体作用形式，其中，“落实”和“安排”的占比较高，分别为10.09%、9.91%；紧随其后的是“应当”“按照”“制定”“贯彻”，分别占比3.85%、3.12%、3.12%、2.57%，“不得”的占比最低，为0.55%。具体来说，首先，“落实”和“安排”的使用次数之和是109次，表明产教融合型城市政策对于各地建设产教融合型城市具有重要的实践和指导意义。一方面，政策制定者期望行动对象能够严格遵守相关要求与程序，采取应然措施，主要体现在明确产教融合改革任务和举措、构建产教融合发展新格局、推进保障组织实施工作等方面。另一方面，凸显了权威型工具的优势，加强了政府对产教融合型城市建设的系统布局与总体规划，增强了政策权威和政策实施的有效性。其次，“应当”“按照”“制定”“贯彻”的使用次数之和是69次，表明产教融合型城市建设政策为产教融合型城市建设指明了方向、提供了参考，体现在以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，培育产教融合联盟、探索校企合作人才培养路径等方面。最后，“不得”仅使用3次，体现在相关主管部门不得违反法律法规等方面。

2.中频率工具。激励型工具共有四种具体作用形式，占比21.46%；能力型工具共有七种具体作用形式，占比16.70%；系统变革型工具共有四种作用形式，占比与能力型工具相当，为16.15%。对比可知，激励型工具、能力型工具与系统变革型工具在产教融合型城市建设政策中的使用频率适中。

激励型工具主要以激发目标群体的外部动机为主，表现为产教融合型城市建设政策对建设产教融合型城市的推进作用；能力型工具是政策制定者给予目标群体必要的信息、培训等资源，目的是实现产教融合型城市的可持续发展。同时，系统变革型工具通过体系和机制的变革产生工作和行动的变化，包括制度建设、体系变革等，是激励型工具与能力型工具等政策工具交互作用下的成果，能够在一定程度上为建设产教融合型城市提供积极影响和有利环境。综上，产教融合型城市建设政策中三种频次相当的政策工具相互结合与补充，有助于为建设产教融合型城市营造良好的社会氛围，进一步推动产教融合型城市建设，为经济社会高质量发展提供强有力的人才和技能支撑。

但是，从政策工具内部结构来看，三个政策工具内部结构存在较大差异。第一，在激励型工具的内部结构中，作用形式共有四种。其中，“鼓励”“支持”占比较高，分别为8.62%、8.07%，主要体现为鼓励职业院校与当地企业进一步加强校企合作、为重大产教融合试点项目提供资金支持等。“奖励”次之，占4.22%，主要体现为对于有重要贡献的工作室、示范基地及人员给予奖励经费和物业补贴等。“激励”占比较低，占0.55%，主要用于政策激励方面，如对于经认定的产教融合型企业采取“金融+财政+土地+信用”的组合式激励政策。第二，在能力型工具的内部结构中，作用形式共有七种。其中，“开展”占比较高，占7.16%，主要体现为通过开展前沿技术研究和各种职业技能竞赛来推进产教融合试点建设等。随后是“加强”“打造”“开发” “提供”“完善”“搭建”，分别占2.94%、1.83%、1.47%、1.28%、1.10%、0.92%，体现为加强校企合作、打造产教融合示范园区、开发职业教育教学资源、提供园区场地和社会化服务资源、完善产教联盟运行机制、搭建信息服务平台以及实训基地等。第三，在系统变革型工具的内部结构中，作用形式共有四种。其中，“建设”占比最高，为8.07%，主要体现在建设产教融合园区和实训基地等方面。随后是“探索”“推动”“改革”，分别为3.85%、2.20%、2.03%，主要体现为探索职业院校制度改革和现代产业学院培育、推动产教联盟建设和校企深度合作、改革职业院校人才培养机制与办学自主权等。