菲律宾国家资格框架：制定背景、发展历程、架构特点与经验借鉴

［摘要］国家资格框架是建设学习型社会的重要议题，也是与“一带一路”沿线国家开展合作的重要制度保障。随着菲律宾职业技术教育外部发展日渐受阻、内部体系日渐完善以及国际合作日渐拓宽，菲律宾政府建立了菲律宾国家资格框架。其发展经历了探索阶段、完善阶段和发展阶段并形成了兼具独立性与衔接性、工业部门的参与、完善的保障体系、信息化管理和国际化发展等特点。借鉴菲律宾国家资格框架的经验，我国国家资格框架建设需进一步加快立法工作、建立管理机构、构建信息平台、整合探索经验以及重视国际对接。

［关键词］菲律宾国家资格框架；制定背景；发展历程；经验借鉴

［中图分类号］G719.3/.7    ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2023）20-0084-08

菲律宾国家资格框架（The Philippine National Qualifications Framework）是一个有质量保证的国家体系，根据学习者以不同方式获得的知识、技能标准来制定、认可和授予资格。2012年，菲律宾政府宣布建立国家资格框架，经过不断实施与调整，形成了资格描述、学习成果认定、证书颁发等一套运行有序的国家资格框架体系。菲律宾国家资格框架的出台在一定程度上缓解了职业技术教育与普通教育割裂、工作和技能不匹配导致的高失业率等问题。我国正处于职业教育高质量发展的关键时期，建立具有包容性、国际性的国家资格框架对联动经济和职业教育协同发展具有重要战略意义。我国与菲律宾基本国情相似，属于发展中国家，是世界人口大国，同时菲律宾也是我国“一带一路”沿线重要的合作国家，分析其国家资格框架的发展特点，可以为我国国家资格框架建设提供借鉴，也为我国与菲律宾职业技术教育合作提供政策咨询。

一、菲律宾国家资格框架的制定背景

菲律宾职业技术教育外部发展受阻、内部体系逐渐完善、国际合作拓宽等现实因素推动了菲律宾国家资格框架的建立，并于2012年以菲律宾第83号总统令宣布正式实施国家资格框架。

（一）现实困境：菲律宾职业技术教育外部发展受阻

菲律宾教育体系包括基础教育、职业教育、高等教育三大部分，其中，基础教育由教育部管理、职业教育由菲律宾技术教育技能发展局管理、高等教育由高等教育委员会管理。三个管理部门在纵向上自成体系，具有一定的独立性；在横向上条块分割，没有建立良好的协调机制。这种明确分割的教育体系，尤其是职业技术教育和高等教育之间的分割，阻碍了菲律宾社会对技术人才的认可。因此，菲律宾社会普遍认为学生进入职业技术教育系统后，没有继续学习和提升的机会，职业发展会因缺乏必要的学历证明受到阻碍。为消除偏见以及满足学生升学的不同需求，菲律宾决定建立沟通职业技术教育与高等教育的渠道，保证学生在获得职业技能和培训的同时，能取得相应的学分进入大学继续深造。2004年，菲律宾通过第358号总统令授予“个人在学习过程中任何时候所获得能力的等效性，即允许一个人随时进入和退出教育系统，并承认先前学习成果的有效性和等同性”①。因此，国家教育协调委员会开始制定菲律宾国家资格框架，希望“建立一个更容易过渡和发展的系统，包括各种统一的资格和衔接机制，例如国家学分转移系统、职业教育与培训后的衔接系统等”②，以此缓解职业技术教育系统与高等教育系统沟通不畅的问题。

（二）发展趋势：菲律宾职业技术教育内部体系完善

随着世界一体化进程的加快以及人力资本理论的影响，世界各国均把注意力转移到职业技术教育领域，希望通过培养大量高素质的技术人才以提升国际市场竞争力。菲律宾紧跟国际发展趋势，构建职业技术教育体系，在顶层设计方面，成立职业技术教育技能发展署（以下简称TESDA）管理菲律宾职业技术教育，以缓解以往教育部与就业部职责交叉和相互制约的矛盾，促进职业技术教育与就业市场协调发展。在内部运行方面，TESDA颁布了行业职业技术教育培训章程，成立了国家评估委员会，建立了统一的职业技术教育项目注册和鉴定系统，制定了全国技术教育和技能发展计划（NTESDP）等，保障了菲律宾职业技术教育的规范化发展。在外部保障方面，“2003年，菲律宾通过国家职业技能标准和区域示范能力标准，建立了菲律宾职业技术资格框架并颁布全国统一的职业资格证书”③，在职业技术教育内部建立了不同层次技能人才的评价标准，同时也具备了与其他学习成果的可比性。随着一系列政策法规的出台以及国际交流合作项目的增多，菲律宾职业技术教育发展迅速并日渐完善，参与职业技术教育并获得职业资格证书的学生越来越多。但菲律宾社会内部仍存在职业技术教育地位低的现象，职业技术教育发展目标从构建内部体系转向构建外部制度，希望通过制定国家资格框架实现普通教育和职业技术教育同等地位的愿景，对职业技术教育的社会地位、质量发展等给予制度化保障。

（三）重要推力：菲律宾职业技术教育国际合作拓宽

菲律宾是世界上重要的劳务输出国，作为人口大国，其通过劳务输出以缓解国内就业压力。劳务输出已经成为菲律宾维持经济发展的重要支柱，因此，劳务输出面向的地区较广，包括美国、英国、日本、韩国、新加坡、沙特阿拉伯等国家。劳务分布的地区越广，需要适应不同国家不同市场的需求越多，菲律宾职业技术教育的培养任务就越重。为加强输出人才的市场适应性，菲律宾极重视对这些人才的职业培训，并且尝试制定国家资格框架保障输出人才的标准以及输出人才在国际市场上的认可度。此外，菲律宾是发展中国家，政府对职业技术教育的投入资金不足、教育设备较为落后，很大程度上依靠国外援助来发展职业技术教育。例如，职业教育和技能发展署女子培训中心由日本政府捐资建设、韩国—菲律宾职业培训中心由韩国向菲律宾派遣教师、专家等。菲律宾职业技术教育的发展既需要引入大量国外人才，也需要推动更多职业人才走出去。在独特的国情以及全球一体化的背景下，菲律宾意识到国际合作是推动职业技术教育发展的重要方式，而人才在国际市场上的有效流动和认可是实现职业技术教育国际合作的基本路径。因此，菲律宾开始借鉴澳大利亚国家资格框架，制定适合本国国情的国家资格框架。希望通过制定与国际教育标准接轨的国家资格框架，提高人才培养的国际适应力，保障劳务输出的流动性，维持经济的可持续发展，继而推动菲律宾职业技术教育的发展。

二、菲律宾国家资格框架的发展历程

菲律宾国家资格框架至今已实施十年，经历了探索阶段、完善阶段和发展阶段，体现了菲律宾政府从构建整体架构到完善框架运行机制再到加强框架质量保障的建设路线。

（一）探索阶段（2012—2014年）：构建菲律宾国家资格框架的整体架构

进入21世纪，许多国家和地区已经开发或实施国家资格框架。2011年，菲律宾颁布《国家技术教育和技能发展计划（2011—2016）》，旨在为职业技术教育与培训改革指明方向，以培养熟练劳动力为目标。但是，菲律宾职业技术教育就业情况非常严峻，“2008年的影响评估研究（IES）显示，55.1%的职业技术教育毕业生在获得职业技术教育与培训资格后的1个月至1年内找到工作，比2005年下降了越10%”④。同时，菲律宾职业技术教育的社会地位较低，被认为是“死胡同”教育。为破解这些问题，菲律宾开始从资格统一方面推进相关改革。2012年，第83号总统令宣布建立菲律宾国际资格框架，加强教育和劳动部门的联系。这一阶段，菲律宾国家资格框架的建设重点是构建整体架构，一方面成立了菲律宾国家资格框架协调委员会、技术秘书处等管理部门；另一方面构建了资格框架的8个等级水平，分别从知识、技能和价值，应用，独立程度三个方面进行描述。

（二）完善阶段（2015—2017年）：完善菲律宾国家资格框架的运行机制

2014年，菲律宾通过了《阶梯化教育法》，完善了菲律宾资格框架的管理规定。这一阶段菲律宾国家资格框架的建设重点是推进职业技术教育与普通教育的等值，帮助大众在不同的教育培训部门以及在劳动力市场轻松自如地流动。一方面是实施衔接课程与学分转换系统，衔接的指导原则是学生即使更换学习培训机构也不需要重复学习已经获得学分的课程内容。“一般来说，衔接课程提供了多个进入和退出教育系统的阶梯，并允许学生利用学分转换机制，从职业技术教育领域进入高等教育领域。”⑤通过学分转换系统，学生在不同教育与培训部门获得的学习成果均可计入学分，以促进学生流动。另一方面是实施资格认证，学生通过资格认证可获得一份与特定学习成果相关的正式证明，以证明学习成果与质量。

（三）发展阶段（2018年至今）：加强菲律宾国家资格框架的质量保障

2014年，东盟为了加强区域化发展，建立了东盟资历参照框架（AQRF）。菲律宾作为世界上重要的劳务输出国之一，需要加强资格的可比性以保证劳力能够进行跨国流动。这一阶段，菲律宾国家资格框架的建设重点是深化资格的国际性以及加强资格的效用性。2018年，菲律宾颁布了《国家资格框架法案》，为国家资格框架的实施提供了法律支持，同时与东盟资历参照框架对接，为菲律宾工人的海外流动提供了制度保障。此外，菲律宾第四轮《国家技术教育和技能发展计划（2018—2022）》提出加强对资格框架审查的重要举措，如“加强国家资格框架的领导和治理结构、建立单一的质量保证体系来监测和评估国家资格框架的实施、在适用于国家资格框架的领域进行试点测试等”⑥，希望提高国家资格框架的适用性和相关性。

三、菲律宾国家资格框架的架构特点

菲律宾国家资格框架在促进社会公平、提高教育质量等方面发挥了重要作用，其兼具独立性与衔接性、吸引工业部门的参与、建立完善的保障体系、注重信息化管理以及国际化发展等特点，保障了菲律宾国家资格框架的角色地位和功能发挥。

（一）兼具独立性与衔接性

菲律宾国家资格框架使基础教育、职业教育、高等教育体系联系在一起，使每个单独的教育体系形成相互沟通、协调的整体。一方面，菲律宾国家资格框架的建立并不是完全否定之前的教育成果，而是在现有教育成果的基础上逐渐形成的，在纵向上涵盖了三种教育体系且保留了各体系内部原有的等级标准、管理机制等。例如，职业技术教育与培训系统内部的能力标准制定与认证由菲律宾技术教育技能发展署管理，技术教育技能发展署以能力单元的形式制定每个专业各级别的能力标准，这些标准与行业部门的职业资格保持一致，同时也对应菲律宾国家资格框架中的特定级别。另一方面，菲律宾国家资格框架通过阶梯化教育计划（Ladderization）建立了普通教育和职业技术教育互通的渠道。学生完成中学教育后，无论其选择进入社会就业，还是进入更高一级的学校学习，都可以继续接受职业技术教育。例如，学生在接受普通高中教育的同时，可以完成一、二级甚至三级职业证书教育。此外，高等教育体系认可职业技术教育学员之前的学习成果，并支持学员在进入高等教育体系后继续获得更高一级的职业等级证书。换言之，国家资格框架的建立维持了基础教育、职业技术教育和高等教育的自身发展，同时又将三个教育体系的学习成果结合起来，给予了学生随时进入和退出教育系统的机会，协助学生按照自己的节奏选择就业与学习，减少了教育资源的浪费。

（二）吸引工业部门的参与

菲律宾国家资格框架的制定虽然以政府部门为主导，但也注重吸收来自工业部门的建议。一方面，为确保菲律宾国家资格框架的权威性，通过政府统筹提供完善的政策保障、资金支持和良好的运行机制。另一方面，“菲律宾国家资格框架的开发和实施会咨询工业部门代表的意见，可以确保学习成果与行业要求一致并增加资格证书的价值”⑦。菲律宾职业技术教育一直面临着工作和技能不匹配的问题，“由于就业机会不足、劳动力市场信息有限、学术准备不足、工作和技能的不匹配使青年的高失业率问题愈发严重”⑧。根据劳工和就业统计局（BLES）的调查，2007年1月至2008年1月期间，尽管有200多万菲律宾工人在劳动市场上求职，但由于缺乏适当的能力和资格，很难找到合适的工作。因此，国家资格框架协调委员会吸引劳工与就业部（DOLE）作为成员，充分了解行业发展信息与人力情报、国内外劳动力市场供求信息等。技术教育技能发展署是菲律宾唯一有权颁发国家职业技能等级证书的机构，也是工业部门参与治理的平台。在证书开发与认证过程中，工业部门占有一席之地，菲律宾政府部门注重采取和倾听工业部门的诉求和建议，并在此基础上制定了国家职业技能等级证书的培训章程，“包含能力标准、培训标准、评价与认证要求和测试流程等”⑨。工业部门的积极参与有利于提升资格等级的可信度和认可度，培养符合劳动力市场需求的工人。