技能预测制度的理论意涵与域外镜鉴

［摘要］经济体要实现提高生产力、促进就业和社会发展的目标，必须动态促进当前和未来的技能供需均衡，尤其要为未来提前储备技能。梳理欧盟、国际劳工组织和新加坡、芬兰、美国技能预测制度的实践发现，技能预测制度的构成主体因技能预测工作的复杂性而呈现多元特征，技能预测内容因经济发展战略和技能预测变量而异，技能预测方法聚焦于职位描述与技能描述。针对有效率的技能预测制度提出如下结论：技能预测的最优制度模式为“市场—政府”协作模式，建立遴选技能预测主体与建构伙伴合作关系的机制、设置技能参与者的培训课程是技能预测制度的关键保障，技能预测的重点内容涵盖技能供给和需求预测、全周期技能错配监测、技能预测结果的发布与使用等方面。

［关键词］技能预测制度；技能预测主体；技能预测内容；技能预测方法；技能预测培训课程

［作者简介］林燕清（1979- ），男，福建仙游人，湄洲湾职业技术学院，副研究员。（福建  莆田  351254）张东（1977- ），男，辽宁兴城人，东莞城市学院，副教授。（广东  东莞  523106）耿旭（1997- ），女，河北石家庄人，华中师范大学在读博士。（湖北  武汉  430079）

［基金项目］本文系2022年度国家社会科学基金教育学一般课题“中国技能型社会建构的逻辑起点、制度体系及优化路径”（项目编号：BJA220258，项目主持人：张学英）和2023年度广东省教育科学规划课题（高等教育专项）“乡村振兴背景下粤港澳大湾区技能人才培养研究”（项目编号：2023GXJK645，项目主持人：张东）的阶段性研究成果。

［中图分类号］G710 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-3985（2023）24-0014-08

国际劳工组织（International Labor Organization，ILO）指出，要想将技能与生产力、就业、发展等收益有机结合起来，技能开发政策需锁定两个目标：一是促进技能供给与当前技能需求相匹配；二是通过技能预测为满足未来技能需求培养技能人才，帮助劳动者和行业企业适应市场变迁。可见，提高生产力、促进就业和社会发展必须重视技能形成，而在技能形成过程中，最前序的工作环节是准确的技能预测，旨在动态促进当前和未来的技能供给与技能需求（简称技能供需）均衡，尤其是为未来储备技能，以减少因技能错配带来的效率损失。

我国要实现2035年建成技能型社会的目标，更要以相对准确的技能预测为依据，有序推动全民、全生命周期、全产业链的劳动力技能形成，尽量减缩技能供需缺口，增加技能有效供给，最大程度地缓解技能错配。技能预测制度的理论内涵是什么？国际上有哪些成功的技能预测实践？我国该如何提升技能预测制度的效率？这些是本研究要探讨的主要论题。

技能预测的实践表明，国际组织和很多国家都为推动经济发展与产业升级建构了技能预测制度，旨在为实施技能开发规划、促进技能供需均衡或缓解技能供需错配提供科学依据。比如，欧盟预测职业结构变迁和资格水平变迁，且从技能发展的全周期监测技能匹配状况以提升教育与培训的精准性；新加坡的技能预测涵盖技能供需两方面，通过建构伙伴关系推动实施了多项以未来技能为主题的教育与培训项目；芬兰的技能预测细分为长、短期两个类别，以提升技能预测结果的精准性和教育与培训的匹配性；美国的技能预测则借助伙伴关系合力，通过动态、持续更新职业信息系统的数据来实现。本研究将在梳理上述技能预测实践的同时，廓清技能预测制度的构成主体、技能预测内容、技能预测方法，揭示我国建构高效率技能预测制度的关键要素。

一、技能预测制度的理论意涵

（一）技能预测的内涵

技能预测是技能型社会建设中促进技能形成的首要环节，也是建构人才培养体系、实施劳动力开发、打造终身学习型社会的科学依据。科学的技能预测结果能够指引技能市场多个主体的理性经济行为，促进技能供需均衡，减少因技能过时、技能短缺、有效技能供给不足等技能供需失衡或技能错配带来的就业问题以及对技术进步、产业升级和经济转型的阻碍。

根据覆盖内容不同，技能预测有多种分类。一是广义和狭义之分。广义的技能预测包括技能需求预测和技能供给预测两方面，狭义的技能预测单指技能需求预测（Skill Needs Anticipation/Early Identification of Skill Needs）。二是宏观和微观之分。宏观的技能预测指对国家或地区若干年内经济发展的技能需求趋势做出预测，微观的技能预测指由行业生产需求派生出的劳动力技能需求预测。三是增量和存量之分。增量的技能预测指基于正规教育的院校人才培养预测，存量的技能预测指基于存量劳动力技能更新和技能深化的教育与培训预测。

综上，技能预测是一项覆盖产业、行业、企业多个层面，关涉政府、行业组织、社会组织、教育与培训机构、市场主体等多元伙伴，建立在人口发展、产业发展、宏观经济发展战略与中、微观经济发展计划等多重大数据基础上的系统工程，其本质特征相对复杂，根本要求是预测内容全面、预测方法科学、预测结果相对准确。基于此，要获得高效率的技能预测结果，必须建立系统的技能预测制度。

（二）技能预测制度的内涵

技能预测制度是指在国家或区域范围内，以预测经济发展或转型战略、科技升级或创新战略下的技能需求规模、结构、趋势为目标，以人口发展、教育与培训资源禀赋为硬约束，围绕技能均衡发展所制定的一系列人才需求和供给规划、计划、政策、措施的总和。基于技能预测的复杂性特征，技能预测制度往往并不是单项制度，而是体现为由一系列制度构成的有机体系，具体包括但不限于以下几项制度：技能需求预测制度或技能供给制度、动态技能错配监测制度、长期或短期技能开发规划制度等。

在技能预测制度体系中，技能需求预测制度或技能供给预测制度是最核心的技能预测制度，旨在提供一个经济体当前以及未来一段时期内的技能供给框架，以及技能需求或技能供给的规模、结构等基础数据，为技能形成过程中的技能供给和技能需求提供行动指针，这也是大部分国家、区域实施技能预测时首选的制度。技能预测制度相对健全的国家或区域，往往将技能预测作为长期的制度安排，而非仅仅将其作为一项与经济社会发展战略配套的短期制度。因此，技能预测制度从长期看呈现为动态技能错配监测制度，覆盖劳动力从正规学校教育、初入职场到职业生涯中后期的整个生命周期。它是一个泛生命周期的，驱动技能预测、调整多轮技能循环的动态技能预测制度，主要目标是及时发现技能错配并动态纠偏。长期或短期的技能开发规划制度，是利用技能需求预测或技能供给预测结果、动态技能监测结果，针对当前以及未来技能供需均衡制订的预制方案，可以看作针对劳动力技能形成制定的前置性教育与培训规划或计划，是技能预测制度中最具实践指导性的制度。

在促进技能形成的实践中，技能预测制度体系是否完善，以及建立技能预测制度应当涵盖哪些主体、覆盖哪些预测内容、使用怎样的预测方法，在不同的国家或区域因国情不同、执政理念差异、执政资源丰裕度不一，呈现较大的差异，故技能预测制度的科学性和完整性很难统一评价。但是，国际组织和很多国家的技能预测制度实践在多个方面展示出可圈可点之处，为我国建构技能预测制度提供了良好借鉴。以下从技能预测制度的构成主体、技能预测内容、技能预测方法三个方面，分别考察技能预测制度的典型实践，以期为我国建立高效率技能预测制度提供借鉴。

二、技能预测制度的构成主体

如前所述，技能预测制度的最终目标是明确一个国家或经济体的技能需求规模、结构以及发展趋势，这些技能预测的结果以经济发展或转型战略、科技升级或创新战略为前提，以人口发展、教育与培训资源禀赋为硬约束，是一个覆盖全民、全生命周期、全产业链的宏观行动，必然卷入多个主体。建立技能预测制度该吸纳哪些主体、该建立怎样的协调机制以协调多主体的利益与行动，这些都是建立和完善技能预测制度时需要首先考虑的问题。

传统的顶层制度设计充分卷入相关主体并非常重视多主体协同，其在国家层面设有国家级劳资政三方顾问小组，如劳资政三方公平雇佣联盟、劳资政三方工作与生活和谐发展策略委员会、劳资政三方论坛等，由这些机构负责劳动力市场监督与管理、劳动关系协调等业务。相应地，鉴于技能预测关涉主体的多元性，新加坡的技能预测制度以及基于技能预测结果的劳动力技能开发均采用劳资政（包括劳动者、企业和政府）三方参与模式，充分卷入相关主体并实现多主体协同，建立国家层面的协调机构——国家级技能预测劳资政三方顾问小组，以政府为主导，吸纳企业、劳动力以及社会组织共同推进，确保技能预测政策协调地落地实施。以2004年设立的未来技能计划（Skills Future）为例，未来技能委员会由政府、企业雇主、工会、工人和教育与培训机构等各方代表组成，政府主导并联合行业和企业开展各类子计划和子项目，既确保计划的顶层设计和执行优势，又确保所有的技能提升内容无限贴近经济社会发展需求。

芬兰技能预测制度的构成主体因国家和区域两个层面的技能预测工作而异，其技能预测工作在国家和区域两个层面展开。国家层面的技能预测称为技能和教育与培训需求预测，是芬兰国家教育局的法定职责，但由教育和文化部、经济事务和就业部、芬兰国家教育局共同组织实施。通常国家层面的长期技能预测由教育和文化部下设的国家技能预测论坛负责。2017—2020年任期，国家技能预测论坛由九个部门的预测小组构成，成员包括职业教育与培训提供者、高等教育机构、教师和教育行政部门。区域层面的预测主体以当地议会和经济发展研究中心为主要部门，联合教育提供者、高等教育机构、商会、劳动力市场组织、研究机构和公司等多元主体实施有针对性的特色技能预测。

较比新加坡和芬兰，美国的技能预测制度体系性较弱，其技能预测更多是局部的，比较典型的是由国家O*NET（Occupational Information Network，美国劳工组织开发的职业信息系统）发展中心。它实施基于职业分析的技能预测，为劳动者提供职业分析、技术支持和客户服务。它开展的技能预测并非完全的市场自发行为，要接受美国劳工部/就业与培训管理局（U.S. Department of Labor/Employment and Training Administration）的官方指导，只是相较于新加坡和芬兰，技能预测体现的国家意志力要弱一些。O*NET发展中心围绕职业分析开展的技能预测是覆盖全产业链的庞杂而细致的工作，需要收集大量的企业岗位数据，设有专门的研究部门对数据进行系统分析，且要定期更新数据以确保技能预测结果的准确性。基于此，该中心与三角园区研究所（Research Triangle Institute）、人力资源研究组织（Human Resources Research Organization）和北卡罗来纳州商务部（North Carolina Department of Commerce）建立了合作伙伴关系。三角园区研究所作为前沿性研究机构，负责设计、实施和监督数据收集计划以持续更新O*NET数据库；人力资源研究组织作为非营利性研发组织，为O*NET内容模型、数据收集、工作分析、评价和培训领域提供专业技术知识；北卡罗来纳州商务部通过在政府和行业中创新使用电子信息技术促进本州技术进步和企业升级，为用户提供互联网访问O*NET数据库以及使用相关技术的建议。

三、技能预测的内容

建立技能预测制度是要获得合理、科学的技能预测结果，以制定国家或区域的技能形成规划、计划，所以技能预测的内容尤为重要。由于各国的经济发展战略、侧重点不同，技能预测制度存在差异，因此，技能预测内容也呈现差异性，即有的以战略技能需求为技能预测的焦点，有的则根据预测期间的长短确定技能预测的内容。

（一）基于未来优先技能集群的技能预测

新加坡的技能预测主要围绕智慧国家的发展战略，聚焦对未来优先技能集群的预测。在数字转型过程中，不断变化的行业趋势、技术更新和新的业务模式、工作流程和工作职能的新变化，不但改变了现有工作的内容和技能需求，也创造了新的工作岗位和新的技能需求，因此，雇主和劳动者都会对新兴领域的优先技能产生需求。优先技能包括专业技能和关键核心技能，专业技能（Technical Skills）指用来完成日常工作所需的技能，关键核心技能（Critical Core Skills）是所有工作场所的所有工作角色都需要的技能，也称为软技能。新加坡通过调研28个部门的雇主筛选出三类关键核心技能，即批判性思维、与他人互动、保持相关性，这三类技能还可再细分为16项技能。专业技能和关键核心技能都是可迁移技能，可以跨岗位和行业部门进行迁移，能帮助劳动力进入新的工作岗位或更容易地过渡到扩展的工作岗位，是培养所迁移领域新技能的基础，通常被视为劳动者在职业生涯中取得成功的基本要素。