我国社区教育政策的演进逻辑与理性选择

[摘要]改革开放以来，我国社区教育政策经历了以德育补充为定位的政策萌芽阶段、以局部试点为抓手的探索发展阶段、以全面推进为重点的规模扩张阶段和以制度规范为核心的渐进调试阶段，遵循着以教育均衡为目标的政策动力机制、以社会需求为重心的政策价值取向、以政策工具为托底的政策实施过程保障和以经济学、政治学为主导的政策话语规则等演进逻辑。未来，我国社区教育政策应构建以利益整合为中心的政策动力机制、践行以多元协调为基础的政策价值取向、筑立以优化政策工具组合为支撑的政策实施过程保障、深化以全民参与为根本的政策话语规则。

[关键词]社区教育;政策分析;发展历程;演进逻辑;理性选择

[作者简介]姚佳胜（1983- ），男，辽宁北镇人，辽宁师范大学教育学院副院长，副教授，博士后，硕士生导师;宋肖肖（1998- ），女，河南周口人，辽宁师范大学教育学院在读硕士。（辽宁  大连  116029）

[基金项目]本文系全国教育科学规划2020年度教育部重点课题“我国城乡义务教育师资均衡配置政策评价与优化策略研究”的研究成果。（项目编号：DFA200299，项目主持人：姚佳胜）

[中图分类号]G720    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2022）04-0063-08

自20世纪80年代引入“社区教育”概念以来，我国社区教育历经三十余年的发展，在提高国民素养、加强社区建设及促进社会和谐稳定等方面发挥的作用愈加显著。这得益于国家出台的一系列巩固和发展社区教育的政策文件。在这些政策的指导与引领下，我国社区教育政策大体经历了从中小学德育的补充到终身教育体系的有机组成部分再到社会治理的重要推动力的演变过程。当前学术界对于社区教育政策演进历程的分析较少涉及政策发展的内在逻辑，而深入探析社区教育政策演进历程及其背后的动力机制、政策目标与价值取向，准确把握未来社区教育政策的发展方向，有助于为后续研究寻找新的突破口与创新点。

一、改革开放以来我国社区教育政策的发展历程

以改革开放后“社区教育”首次出现于我国教育政策中的1988年为起点，结合我国社区教育政策发展的阶段特征与重大政策的颁布时间，我国社区教育政策的发展历程可以划分为以下四个阶段：

（一）以德育补充为定位的政策萌芽阶段（1988—1994年）

20世纪80年代中期，上海地区率先开展社区教育实验工作，在普陀区真如中学带头之下，以及学校所属社区中企业、部队、政府等单位的共同努力下，逐步成立了“真如中学社区教育委员会”，为同时期其他地区发展社区教育起到了模范带头作用。1988年12月，《中共中央关于改革和加强中小学德育工作的通知》发布，首次提出允许各地陆续成立类似于社区（社会）教育委员会类型的社会组织，以此辅助学校开展德育工作，虽然该文件的目标指向中小学德育工作，但这是社区教育首次出现在中央的教育政策文件中，标志着社区教育政策的诞生。1993年，《中国教育改革和发展纲要》出台，提出“支持和鼓励中小学同附近的企事业单位街道或村民委员会建立社区教育组织”，为各地发展社区教育做出了方向指导的同时，进一步明确了社区教育组织在中小学教育发展过程中的辅助作用。1994年，《中共中央关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》发布，提出依靠社区教育委员会支持学校做好德育工作。

1988年，“社区教育”作为新教育概念引入我国，对于正处在政治经济转型期、教育体制改革期的中国来说，其发展定位具有模糊性和不确定性。这一时期党和国家在对社区教育进行战略安排时，主要受到上海、天津等地区社区教育实践的影响。此时的社区教育所服务的对象仅限于青少年，主要以中小学校外德育补充的姿态存在，主要目标是加强学校、家庭、社会德育三者之间的联系。相关政策仅零散地出现在个别教育政策文本中，尚未对社区教育的主要内涵、具体内容、教育方式等方面做出详细说明，也未形成体系化的独立政策文本，对于社区教育的重视程度有待提高。

（二）以局部试点为抓手的探索发展阶段（1995—2000年）

1995年，《中华人民共和国教育法》颁布，提出通过发展终身教育、构建终身教育体系推动经济和社会发展，“社区教育是特定区域推进终身教育的有效形式与途径”①，其发展得到了进一步的保障与支持。1996年，《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》（以下简称1996年《规划》）中正式要求在农村和城市“积极进行社区教育试点”，并将社区教育的定位由中小学校外德育的补充转向城乡成人教育为主。1998年，《面向21世纪教育振兴行动计划》（以下简称1998年《计划》）明确指出将社区教育实验工作作为“逐步建立和完善终身教育体系，努力提高全民素质”的一个重要着力点，肯定了社区教育在我国教育体系中的地位，明确了这一时期社区教育的发展目标。为将社区教育实验工作进一步具体化，2000年4月教育部发布《关于在部分地区开展社区教育实验工作的通知》，作为我国首个独立社区教育政策文本，明确了社区教育的基本特征、具体内涵、任务目标及工作要求，并确定在全国8个城区开展实验工作，可以说该文件对社区教育的发展具有纲领性意义。同年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，对如何发展社区教育、繁荣社区文化以推动社区建设做出了新指示，并肯定了社区教育对社会发展及精神文明建设的促进作用。

从校外德育的补充到独立政策文件的出台，这一时期国家对社区教育的关注力度呈现缓慢上升的发展态势，社区教育的角色定位也逐渐清晰，教育对象进一步扩大，由青少年群体转向全体国民，试点范围向农村延伸，同时伴随着国际社会对终身教育重视程度的不断上升，社区教育除了作为校外德育补充外，开始提供以“全员、全程、全面”为主要特征的学习服务，“显现出服务全民学习和终身学习的本质追求”②。为充分发挥社区教育在构建终身教育体系方面的优势，我国加快了对社区教育政策的探索步伐，在考虑各地经济实力、文化发展状况等因素的基础上，北京、上海、江苏等八个地区率先成为试点地区，为后续在全国范围内开展社区教育工作夯实了基础。

（三）以全面推进为重点的规模扩张阶段（2001—2010年）

2001年，教育部印发《全国城市教育综合改革会议纪要》，指出“在发展社区教育上有新突破，率先构建终身教育体系”。随后，《全国社区教育实验工作经验交流会议纪要》进一步提出“利用社区教育推动成人教育”。2002年，《全国教育事业第十个五年计划》发布，做出“继续推进城市教育综合改革，扩大社区教育试点”的工作安排，随后我国相继发布了一系列推进社区教育发展的政策文件，包括《关于推进社区教育工作的若干意见》《关于推进全国数字化学习社区建设的意见》《社区教育示范区评估标准（试行）》等政策文件，这一时期我国社区教育进入规模扩张的发展阶段，呈现出诸多新特点。

1.政策目标具体化。2002年，党的十六大报告提出“形成全民学习，终身学习的学习型社会”和“构建终身教育体系”。“这是‘终身教育体系’和‘学习型社会’等理念正式写入党代会报告，意味着有关政策已上升到党和国家政策的高度。”③2007年，党的十七大报告再次提出“建设全民学习、终身学习的学习型社会”。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》进一步明确社区教育的发展目标，指出以“广泛开展城乡社区教育，加快各类学习型组织建设”的形式实现“基本形成全民学习、终身学习的学习型社会”，同时“加强城乡社区教育机构和网络建设，开发社区教育资源”。社区教育政策目标的不断细化与完善不仅为社区教育今后的发展确定了方向，更体现了社区教育“以人为本促进社会发展”的指导思想。

2.办学体系层次化。我国社区教育开展时间虽短，但经过多年努力，在社区教育实验区和示范区内基本形成了“以区（县）社区学院或社区教育中心为龙头、以街道（乡镇）社区教育学校为骨干、以居（村）委会社区教育教学点”为基础的三级教育网络。在部分经济发达城市甚至衍生出社区教育四级管理和教学网络，即“市级社区学院（社区教育中心），区级社区学院（社区教育中心），街道（乡镇）社区教育中心，居（村）委会社区教育中心（市民学校、村民学校）”④，充分体现出社区教育办学体系的层次化特点。此外，教育网络的构建为我国社区教育辐射范围的扩大、社区教育机构建设能力的提高起到了重要推动作用。“2001—2007年教育部共确立114个‘全国社区教育试验区’，2008年首次认定34个‘全国社区教育示范区’，去除未达标的试验区，于2009年重新确立68个全国社区教育试验区。”⑤

3.地方教育法制化。以法律形式促进社区教育发展是社区教育永葆生机与活力的根本保障。2005年，福建省发布中国大陆第一部地方性终身教育法规——《福建省终身教育促进条例》，明确提出抓好社区教育工作，社区根据自身条件完善社区教育设施，开展适合社区居民的社区教育活动，以满足社区居民的教育需求。该法规的颁布为社区教育法制化做出了努力，并为今后制定国家层面的社区教育法律法规提供了有益的经验借鉴。“2007年，社区教育列入中华人民共和国国家标准《社区服务指南第3部分：文化、教育、体育服务》，在对社区教育做出界定的同时，也对相关组织、机构、人员做出了规范性要求。”⑥此后，上海、重庆、浙江等地陆续出台关于开展社区教育工作的相关文件，为推动社区教育法制化建设增添助力。

（四）以制度规范为核心的渐进调试阶段（2011年至今）

2012年，党的十八大召开，继续坚持“完善终身教育体系，建设学习型社会”，“从教育内容、教育形式、教育方法、教育对象等方面出发制定或修订相关政策法规，保障社区教育、终身教育的持续发展”⑦。这一时期，我国相继发布《社区服务体系建设规划（2011—2015 年）》（以下简称2011年《规划》）《关于推进学习型城市建设的意见》《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》《关于进一步推进社区教育发展的意见》《城乡社区服务体系建设规划（2016—2020年）》《关于加强和完善城乡社区治理的意见》《关于印发老年教育发展规划（2016—2020年）的通知》等政策文件，主要呈现以下特点：

1.数字化趋势加强。2006年，教育部高教司张尧学司长提出“数字化学习港”概念，积极构建数字化学习社区;党的十七大上，我国提出技术与教育融合的方针，通过发展远程教育与继续教育推动学习型社会的建设，为社区教育发展提供了新的发展方式和手段，在推动数字化社区教育与学习型社会飞跃前进的同时，也为进一步完成中国“十二五”规划对社区教育发展的目标增添了保障。资料显示，2013—2014年，“我国以社区教育、终身学习等相关功能定位为主的、已经正式使用并有效打开的数字化学习社区网站190个，其中服务覆盖省级的21个、市级的117个、区县级的52个”⑧。此外，自2009年《意见》颁布，截至2017年12月，我国共有74个全国数字化学习先行区，为其他地区发展数字化社区教育起到了模范带头作用，进一步推动了学习方式的更新、学习平台的进步与学习资源的整合。

2.法制化进程加快。全国多个地区都为社区教育的法制化做出了积极尝试，继福建之后，上海（2011年）、太原（2012年）、河北（2014年）、宁波（2014年）颁布了专门的终身教育地方性法规，对作为推动终身教育手段之一的社区教育的工作原则、发展规划等做出了明确规定。2017年，成都市发布实施《成都市社区教育促进条例》，作为我国首个以社区教育作为地方立法调整对象的地方性法规，该条例明确规定了社区教育的基本内涵、部门职责、培训服务、教学管理等。随后其他地方政府也紧跟步伐，陆续出台关于社区教育的实施意见。社区教育地方性法规的出台是我国社区教育法制化的重要转折点，同时也标志着社区教育体系化程度的进一步加深。

3.体系化程度加深。相较于最初零散地存在于其他政策文本中，社区教育历经三十余年历程发展至今，其政策的独立性更加突出，体系化程度不断加深：立法方面，我国虽未在国家层面出台相关政策，但地方性法规的出台体现了各地对于社区教育的探索和重视，为国家层面的政策出台打下了基础;政策目标上，党的十九大报告提出“加快建设学习型社会”，《中国教育现代化2035》提出将“构建服务全民的终身学习体系”作为十大战略任务之一，都是对已有社区教育发展战略的延续，从顶层设计出发为社区教育政策指明方向;政策内容上，所涉及的范围逐渐扩大，细化的程度不断加深，对于社区教育的经费来源、评价机制、课程资源、教育培训等内容有了进一步的明确安排。