职业农民培育政策的聚焦点、价值取向及发展趋势

[摘要]职业农民是现代农业发展的主导力量，基于2004—2021年中央一号文件的政策文本分析，我国职业农民培育经历了传统农民向新型农民过渡阶段、现代农业经营主体培育阶段和探索新型农民职业化阶段。连续18年的中央一号文件关于职业农民培育的政策主要聚焦于培育机制、培育载体、职业农民队伍构成、培育的财政支持以及职业农民后备人才培养等方面，政策价值取向也从工具取向演化为个体层面的文化、技能、经营取向和国家层面的政治、经济、社会取向共同构成的多元综合取向。未来职业农民培育政策可能在职业农民制度体系建设、培育主体多元化发展、职业农民角色多重性、农村创新创业及科技农业发展等方面继续发力。

[关键词]职业农民;培育政策;农业农村发展

[作者简介]惠霞（1984- ），女，甘肃庆阳人，甘肃政法大学，讲师，西北师范大学在读博士。（甘肃 兰州  730070）

[基金项目]本文系2018年国家社科基金青年项目“新时代我国社会政策执行中的自由裁量问题研究”（项目编号：18BSH144，项目主持人：徐毅成）和2020年甘肃省高等学校创新能力提升项目“乡村振兴背景下多元主体参与乡村治理机制研究”（项目编号：2020A-087，项目主持人：惠霞）的研究成果。

[中图分类号]G725    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2021）04-0071-08

一、引言

从身份到职业的转变，是传统农民与职业农民的本质区别。“传统农民是社会学意义上的身份农民，强调的是一种社会结构;职业农民是经济学意义上的理性人，强调的是产业结构。”①城镇化发展与农民工群体扩大带来的后果之一就是种地主体数量不足，且留守农村从事农业生产的农民，存在老龄化、低技能的现象。这无法适应技术含量高、面向市场的现代农业发展，农业发展与从业主体的不匹配性问题越来越突出。正是在这样的背景下，培育和发展职业农民成为农业农村发展的必然要求。“乡村振兴的逻辑生长点在于农村职业教育”②，职业农民培育是乡村教育的重要组成部分，是乡村振兴的软工程。职业农民培育具有“横跨‘教育域’‘职业域’‘社会域’与‘技术域’”③的多域性，具有理论学习与实践操作的共生性和教育过程的非连续性等特征。

中央一号文件是农业农村发展的纲领性政策，也为职业农民培育的领域性政策和操作性政策的制定提供了方向，导向性和指引性作用突出。本文基于2004—2021年的中央一号文件，对我国职业农民培育政策进行文本分析，梳理职业农民培育政策的聚焦点，从政策演变的逻辑规律中总结职业农民培育政策的价值取向，并对未来职业农民培育政策的发展趋势进行探究。“职业农民”一词在历年的中央一号文件中，具体的名称有所不同，在职业农民和新型职业农民的概念被提出前后，政策文件还使用了更加细化的概念，如新型农业经营主体带头人、新型农民、高素质农民、农业职业代理人等，这些可以被看作职业农民培育和发展过程中的不同称谓。2012年的中央一号文件首次提出了新型职业农民，在连续18年的中央一号文件中新型职业农民共出现9次，职业农民共出现11次，频次最低的农村人力资源、农业职业经理人是近年来的新提法，充分表明农业从业者从劳动力范畴进入人力资源范畴，并且政府已经开始着手农业职业经理人的培育工作，这是职业农民培育的新方向。

基于时间维度的关键词整合，可以将职业农民培育政策分为三个阶段，分别是传统农民向新型农民过渡阶段（2004—2006年）、现代农业经营主体培育阶段（2007—2011年）和探索新型农民职业化阶段（2012—2021年）。阶段性政策呈现出职业农民培育的渐进式发展历程，具体见图1。

二、职业农民培育政策的聚焦点

（一）职业农民培育机制

职业农民培育不仅仅是政府单打独斗就能做好的，也并非交给市场和社会就能实现培训目标。2006年中央一号文件提出要建立“政府扶助、面向市场、多元办学”的培训机制，2017年中央一号文件提出要“建立政府主导、部门协作、统筹安排、产业带动”的职业农民培训机制。从政府扶助到政府主导，表明了政府在职业农民培训中的角色转变，政府主导的内涵包括政府出台促进职业农民发展的相关政策、完善职业农民的社会保障制度、在职业农民培育中承担主体责任、提供职业农民培育的财政资金支持等。产业带动指明了职业农民培训要面向农业产业发展，应该基于产业发展需要开展培训，在产业发展中扩大培训规模，聚焦产业特色开展分类培训。

（二）职业农民培育载体

职业农民培育载体主要涉及两个方面：一是基于“工程+项目+计划”的培育载体。开展职业农民培育需要有效性和针对性强的培育载体的支撑，近年来中央一号文件提出了诸如新型农民科技培训工程、科普惠农兴村计划、农村实用人才培训工程、新型职业农民培育工程、现代青年农场主与林场主培养计划、新型农业经营主体带头人轮训计划等多样化、分层次的职业农民培育载体，且载体处于持续发挥作用并不断更新之中。聚焦性和项目制的职业农民培育载体能够有效克服各地职业农民培育的分散性、临时性等不足，体现职业农民培育的整体性和计划性。二是产教融合培育基地建设。2012年中央一号文件提出了“加强农科教合作人才培养基地建设”，此后较长一段时期，在中央一号文件中没有再涉及培育基地建设事宜，直到2021年提出建设一批职业农民培育的“产教融合基地”，并倡导建立和完善返乡创业人员的创业支撑服务平台和创新创业孵化平台，自此融合性的基地建设与支撑性的平台建设成为职业农民培育的新场域。产教融合发展是农业产业系统与职业教育系统的互动与合作，在培育实践性、技能性与知识性并举的职业农民方面更具契合作用，能够有效解决职业教育领域的三大矛盾，分别是“人才供给和需求之间的矛盾、理论学习和实践操作之间的矛盾、组织的时空分隔和资源的优化配置之间的矛盾”④。

（三）职业农民人才队伍结构

职业农民人才队伍呈现出以下特征：一是构成主体的多样化。职业农民人才队伍不断壮大，呈现多样化的趋势，主要包括农户、家庭农场主、农业组织与农业企业负责人、专业化的农业工作者、下乡返乡的农村创业者等（具体见表1）。2017年的中央一号文件提出要探索“培育农业职业经理人”，随着乡村振兴战略的实施，职业农民人才队伍结构不断得到优化。二是从业组织规模的降维阶梯性。以组织规模从大到小看，包括农业经营组织领办人—家户型农业负责人—农业个体从业者，种养专业大户是处于农民专业合作社、龙头企业等组织与农业个体从业者之间的较小“规模化”农业生产单位，其与涉农组织的负责人都是现代农业经营主体，也是职业农民的核心组成部分。三是农业工作者的外部支持性。国家重点培育农民专业合作组织、农业龙头企业等新型农业经营主体领办人，并对返乡创业的农民工、退役军人、大中专毕业生以及下乡进行农业创业的其他人员在政策、资金等方面给予优惠，如直接补助、以奖代补、贷款支持等。

“有针对性地精准培育新型职业农民，是打造高素质现代农业生产经营者队伍的关键所在。”⑤农村发展带头人、农村技能服务型人才、农村生产经营型人才、新型农业经营主体领办人等是新型职业农民的重要组成部分，是农村人力资源开发的主要对象。为了扩大新型职业农民队伍，优化职业农民队伍的结构，2019年中央一号文件提出“促进各类人才返乡下乡”，2020年直接以“人才下乡”为主题，讨论农业从业者的结构优化问题。从现状看，优化职业农民队伍结构，需要从年龄结构和教育程度两个方面入手。在年龄结构方面，利用政策引导中青年加入到职业农民队伍中来，逐步提高低龄农业从业者的占比，改变老龄农业的现状;教育程度方面，以提高农业从业者的综合素质为基点，着眼于农民素质与现代农业发展相匹配的目标，在培养现有农业从业者的同时，更加注重对职业农民后备人才的培养。

（四）职业农民培育的财政支持

从2004年开始，基本上每一年的中央一号文件在论及职业农民发展时，都强调要不断加大各级各类财政支持力度，提供职业农民培育专项资金，推进职业农民发展的财政支持体系建设。在职业农民发展过程中，财政支持体现在以下几个方面：一是职业农民的培育资金，政府财政资金支持职业农民培育，目的在于强化职业农民培训的公益性。二是职业农民发展的创新创业扶持资金。这部分资金主要用于下乡和返乡创新创业人员的服务和孵化。三是参与职业培训农民的补助资金。各级各类的政策均鼓励达到一定生产规模的农业生产者以及新型农业经营主体领办人积极参与职业培训，国家也倡导对于自主自愿参与职业培训的农民，要给予一定的补助，这也是国际上职业农民培育的通用做法。为了切实提高职业农民培育专项资金的使用效率，资金使用方式可以更加灵活，如补助、培训券、报账制等方式均可施行。

（五）职业农民后备人才培养

职业农民后备人才培养主要涉及中等职业教育与高等教育两个途径，在政策文件中主要从农村社会事业发展中的教育部分以及农村公共服务角度阐述（具体见表2）。职业农民后备人才培养，着眼于农村现代化、农业产业的未来发展以及培养高素质农民的目标。2020年农业农村部联合教育部开展高职院校高素质农民培养扩招行动，旨在建设100所高素质农业人才培养优质院校，探索构建短期技能培训、职业技能培养与学历教育相互衔接且融会贯通的新型职业农民后备人才培养体系。从中央一号文件的内容看，职业农民后备人才培养的政策支持体现在以下几个方面：第一，招生层面，一是扩大面向农村的招生规模，从数量上保证职业农民后备人才的充足性;二是提高高等学校涉农专业学生的生源质量，从量到质的转变，体现了职业农民后备人才培养的双向性。第二，助学层面，一方面逐步实施中等职业教育中涉农专业学生的免费培养制度，另一方面加大国家助学金和奖学奖向涉农专业学生倾斜力度，并且增加对于高等院校涉农专业学生的生均拨款。第三，专业（学科）建设层面，鼓励高等学校设立农林类专业，并强化农林类专业的发展，在促进农业高等院校发展上实行部部共建或者省部共建的策略，鼓励各地采取不同政策办好高等院校的涉农类专业，在新增专业设置上国家鼓励高等学校和职业院校面向乡村发展需要，开设乡村规划建设、乡村住宅设计等专业和课程。第四，就业层面，以大学生“村官”和“三支一扶”等计划为抓手，鼓励高校毕业生到农村基层工作，达到一定条件的毕业生，可实行国家助学贷款代偿政策。

三、职业农民培育政策的价值取向

职业农民培育政策的价值取向在社会发展和政策演变中，经历了从工具取向到多元取向的过程。工具价值与多元价值并不冲突，而是将工具价值导向一个更加完善的多元价值体系中，这是农村社会发展、政策变化以及农业产业发展共同推动下所形成的新的、综合性价值取向。2006年之前，政策价值的工具取向明显，“职业农民培育政策价值在很长一段时间内表现为‘经济建设’价值，重视专业技术、实际能力的提升，凸显‘工具理性’”⑥。职业农民培育政策价值的工具取向是由农村社会和农业发展的现状及矛盾决定的，是农村社会转型和农业产业化发展过程中的必然选择。面对农村、农业和农民发展中的新情况和新问题，职业农民培育政策的多元价值取向正日益凸显。在工具取向的劳动力技能培训阶段，各类针对农民的培训主要以实用性的生产技能为主，目的是适应农业结构调整、发展特色农业和生产实际的需要。但从2006年开始，多元化成为中央一号文件中关于职业农民培育的主要价值取向。

（一）个体层面：文化取向、技能取向和经营取向

马克思认为，人是价值与历史之本，在多元价值取向中，人本价值是基础。因此，职业农民培育“既要关注农民培育自身的经济价值，更要关注农民个人价值的实现”⑦。2016年，中央一号文件提出要提高农民整体素质，培养新型农民。提高农民整体素质的落脚点是培养新型农民，而新型农民的内涵要素包括“有文化、懂技术、会经营”。由此可见，在个人层面，职业农民培育政策的多元价值取向符合现代农业生产经营者的基本要求，具体包括文化取向、技能取向和经营取向三个层面。文化取向层面，要求职业农民不仅能掌握基本的文化知识，更重要的是熟悉、认同且融入乡土文化以及农业文化中，这是提高生产技能和面向市场经营能力的基础。技能取向层面，实用性农业生产技能培训是职业农民培育的核心。在原有素质要求的基础上，2012年的中央一号文件强调农村实用人才培养中应该重视科技素质的培养。经营取向层面，农业发展的市场化导向已非常明显，面向市场的职业农民的基本要求之一就是具有较强的市场意识，善于学习和捕捉有关农业产业发展的市场信息，能够研判市场变化趋势，并及时做出生产调整。2020年与2021年连续两年的中央一号文件都提出要“培育高素质农民”，高素质农民的培育体系应该包括学历教育与技能教育。根据农业农村部发布的信息，2020年底我国高素质农民已达1700万人，对农村社会和农业产业发展起到了重要的支撑引领作用。从提高农民的农业生产技能，到提高农民素质，再到培育高素质农民，体现了职业农民培育政策价值意蕴的阶梯式发展。与其说这是职业农民培育政策价值取向的重大转变，不如说这是政策价值取向的不断完善和融合。总之，个体层面的政策多元价值取向实质上就是要培养复合型的农业发展人才——职业农民，而新型职业农民是复合型农业农村发展人才的主力军。