新修订的职业教育法系列解读

编者按：4月20日，十三届全国人大常委会第三十四次会议表决通过了新修订的《中华人民共和国职业教育法》，这是该法自1996年颁布实施以来的首次大修，对深化职业教育改革、推动职业教育高质量发展具有里程碑意义。为更好地宣传、贯彻和落实新修订的职业教育法，我刊特邀请职业教育的知名专家学者、职业院校领导，从不同角度解读新职业教育法，阐述其对新时期职业教育发展的意义、价值和作用，以推动职业教育理论研究和实践探索的不断深入。

以宪法为立法依据 彰显职业教育的地位和特色

俞启定

（北京师范大学国家职业教育研究院教授）

与原职业教育法相比，新修订的职业教育法的首要创新就是立法依据。原法第一条指明“根据教育法和劳动法，制定本法”，而新法第一条修订为“根据宪法，制定本法”。这一修订分量最重，可以视为从立法顶层体现的创新，也具有深刻含义和推进力度，当是经过周密斟酌的，值得认真体悟。

一、意味着职业教育法律地位的提升

比较一下相关的教育法律，近年来修订的高等教育法、义务教育法、特殊教育法以及即将出台的学前教育法等，其立法依据都是“根据宪法和教育法，制定本法”，新职业教育法删除了原法中的“依据教育法和劳动法”，将立法依据直接提升到宪法，这一突破充分体现了职业教育在国民教育体系中的独特地位。从行政管理体制看，高等教育、义务教育等都专属于各级教育行政部门主管，而新职业教育法在原来的各方行政管理机制基础上又增加了由国务院统筹协调全国职业教育工作，省、自治区、直辖市人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导等具体条款。由此可见，新法所确立的职业教育具有非同以往的法律地位。

至于原职业教育法与劳动法的关系，相关领域原本只体现在劳动法“职业培训”一章中，新职业教育法在这方面补充了多项条款，还专有“大力发展技工教育”的条款，在一定程度上削弱了与劳动法的相关性，也聚焦了职业教育作为“教育类型”的定性。

二、体现了职业教育的类型特色和地位

职业教育的范畴、领域及实施方式等都有超越一般教育之处，也就是通常所言的“跨界”教育。新修订的条款强调要“推进多元办学”，并具体拓展到“支持社会力量广泛、平等参与职业教育”的方方面面，包括“推动企业深度参与职业教育，鼓励企业举办高质量职业教育。有关行业主管部门、工会和中华职业教育社等群团组织、行业组织、企业、事业单位等应当依法履行实施职业教育的义务，参与、支持或者开展职业教育”。既然需要行业、企业、群团组织等社会各方的全面参与，形式也是多样化的，那就不能囿于而必然要大幅度超越一般教育的范畴。直接以宪法为立法依据，提升了职业教育法的法律地位，不仅有利于其在产业界切实发挥效力，也有利于凸显职业教育“坚持产教融合、校企合作”的类型特色。

与以往的表述相比，新职业教育法没有再提职业教育与普通教育不同，而是在强调“职业教育与普通教育具有同等重要地位”的同时，更多地写进了职业教育与普通教育相互融通的条款。职业教育与普通教育原本就是你中有我、我中有你的。从逻辑上看，与其纠葛不同来证明同等重要，不如寻求融通来实现同等重要更为合理。

三、未来需要与相关法律法规做好立法配套

首先是与涉企法律法规的立法配套。法律都有时空、对象、条件等方面的适用范围和效力（执行力）。职业教育法属于教育类别的行政法，严格说只对实施职业教育的机构及施教受教人员有司法效力，因此，作为“跨界”教育的职业教育迫切需要面向或涉及相关领域的法律法规予以呼应，构成配套的立法和司法体系。企业是社会经济组织，面向市场运作。培养人才、参与教育事业不属于企业的生产工作任务，难以成为企业的职责，在这方面目前也没有一部面向企业的法律法规有明确规定。仅见2018年修订的《中华人民共和国公司法》第十七条规定：“公司应当采用多种形式，加强公司职工的职业教育和岗位培训，提高职工素质。”这一条款与职业教育法相呼应，但仍限于企业内部职工。新修订的职业教育法则有相当多的条款涉及产业、行业特别是企业的权利、义务及职能、职责，强调“国家发挥企业的重要办学主体作用，推动企业深度参与职业教育，鼓励企业举办高质量职业教育”。包括企业可以举办或者联合举办职业学校、职业培训机构，按照职工工资总额一定比例提取的职工教育经费可以用于举办职业教育机构。企业按照岗位总量的一定比例设立学徒岗位，可以设置专职或者兼职实施职业教育的岗位。规模以上企业应当安排一定比例的岗位接纳职业学校、职业培训机构教师实践，以及开展职业教育研究、宣传推广、人才供需对接等活动，等等。同时，还规定企业开展职业教育的情况应当纳入企业社会责任报告。这些都需要通过涉企法律法规予以授权及制约、规范，方能确保在企业界得以真正实施。这要求地方政府对企业和其他社会力量依法举办的职业学校和职业培训机构予以扶持，也需要有相应的涉企法律法规提供执行依据并予以切实保障。

其次是与相关教育法律法规的配套协调问题。职业教育法与现行教育法对照，对应的相关条款不多且无不一致的情况。与职业教育法适用领域有明显重叠的是高等教育法，两者都包含高等职业教育的内容，故相关条款及实施规范的配套协调尤为需要。高等教育法中没有高等职业教育的概念，所称谓的高等学校“是指大学、独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校”。虽然没有将高等职业学校限定为高等专科学校，不至于与职业教育法将高等职业学校教育延伸到本科及以上层次发生抵触，但限定高等专科学校只能实施专科教育，后续也需要进行修订。关于“不具备研究生或者大学本科毕业学历的公民，学有所长，通过国家教师资格考试，经认定合格，也可以取得高等学校教师资格”的规定，也与新职业教育法关于“取得职业学校专业课教师资格可以视情况降低学历要求”的规定有差距。此外，教师法中也有与此类同的条款，也需要进行配套修订。

新职业教育法凸显时代性和系统性

邢晖

（国家教育行政学院职业教育研究中心主任）

新职业教育法（以下简称新法）于2022年5月1日正式实施，这是继1996年职业教育法实行26年之后的第二个法本。近14年的修订历程曲折漫长，多易其稿，反映了职业教育的复杂特点和新职业教育法出台的不易。新法除具有一般法律的科学性、公正性、权威性之外，还具有以下特点：方向性鲜明，时代性突出，系统性明显，指导性更强，操作性更好。这里重点分析一下时代性和系统性。

一、新法体现了鲜明的时代性

与时俱进，慧聚新政，顺势而为，保驾护航，具有鲜明的时代感是新法的突出亮色。

一是新法体现了以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是总书记关于教育和职业教育的重要论述作为指导思想。习近平总书记在2018年全国教育大会上提出的“九个坚持”，在2014年和2021年两次关于职业教育的重要指示中的思想，已经吸收进新法。例如，第四条“七个坚持”的遵循原则，包括凸显职教特色的“坚持产教融合、校企合作，坚持面向市场、促进就业，坚持面向实践、强化能力，坚持面向人人、因材施教”;第四条还强调“培育劳模精神、劳动精神、工匠精神”;第二条“为全面建设社会主义现代化国家提供有力人才和技能支撑”;第十二条“弘扬劳动光荣、技能宝贵、创造伟大”。

二是新法多处汲取了党的十九大以来经济社会、教育和职业教育的新政策精华。例如，明确了“职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型”，这是2019年《国家职业教育改革实施方案》中开宗明义的定位在法律上的固化;“实行学历证书及其他学业证书、培训证书、职业资格证书和职业技能等级证书”，是近年来体现知识和技能等级水平的两大类多种证书名称的权威规定;“为了推动高质量发展”，促进“技能型社会”“增强职业教育适应性”等，是我国“十四五”时期的主旋律。

三是新法吸纳了近年来的实践、政策和研究成果，以法律的形式确立了新时代职业教育的基本制度和重要制度，如产教融合校企合作制度，国务院职业教育协调机制，职业技能等级证书制度，对外交流与合作制度，学分银行与学习成果的认证，积累和转换机制，中国特色学徒制，职业技能竞赛，职教特点的招生考试制度，就业创业促进机制，职业学校质量评价机制，行业组织、企业和第三方专业机构评估制度等。

四是新法根据国家新发展格局变化规定了当下和未来职业教育在人才规格种类和学校建设等方面的指引，如“大力发展先进制造业等产业需要的新兴专业”“加快培养学前教育、护理、康养、家政等方面技术技能人才”“支持高水平职业学校和专业建设”。新法还为职业教育专业调整、课程教材教法改革等指明了方向。

五是新法与时俱进地强化了“依法治教”“依法治校”的中国之治。新法的出台与实施，本身就是职业教育综合治理进入新阶段的重要标志。新法增加了“法律责任”一章，要求企业、学校、培训机构、人力资源和劳务派遣服务机构以及教育行政部门和人社行政部门等严格守法，如违反本法，则依法采取相应罚则。这也表明我国职业教育在法制化轨道迈上新台阶。

二、新职业教育法体现了较强的系统性

改革开放40多年来，特别是1996版《职业教育法》实施的26年来，职业教育发生了快速明显的变化。面对时代的变迁和社会环境的变化，修订要体现识变、应变和善变。相比之下，新法体现的理念更加成熟，制度更加完善，体系更加完整，措施更加有力，整体性、全局性和系统性更强。现举例说明：

第一，新法在结构上的系统性更强。新法设有八章，比原法增加了三章，在结构上更加完整和出彩，更突出职业教育两大类实施机构的中国特色，更强调以人为本的教师和受教育者群体，更突出法律的严肃性;新法共有69条10000多字，在内容和容量上比原法的40条3400多字分别增加72.5%和3倍，更重要的是新法表述更系统、更丰富、更有新意。比如，第一章总则共有13条27款，分别规定了立法宗旨依据、职教内涵、定位、重要遵循、公民权利、发展模式、纳入经济规划、管理体制、办学形式、各类职业教育的强化点、两类五种证书、社会氛围和奖励、对外交流合作与学习互认等，对职业教育的基本问题做了较为综合、全面和系统的规范、规制和规定。

第二，新法系统地覆盖各方利益主体和相关者。全文涉及政府（国务院、省级、地市、县级人民政府）、行政部门（教育部和人社部及相关部门）、行业部门、行业组织、企业、学校、培训机构、社团、工会、金融服务机构、媒体、境外机构、人力资源和劳务派遣机构、校长、教师、学生、学徒工、企业职工、残疾人等，可谓方方面面，体现了职业教育必须“集全社会之力”举办的跨界性、职业性、社会性和人民性。

第三，新法系统规定了现代职业教育体系的特征及其要素之间的有机关系。1996年以来国务院（或国办）颁发的五个职业教育专门文件中，几乎都提到了现代职业教育体系，党的十九大报告提出要完善职业教育和培训体系。我认为阐释最为系统全面的当数新法。它规定了现代职业教育体系的六大特征：“适应经济社会发展需要，产教深度融合，职业学校教育和职业培训并重，职业教育与普通教育相互融通，不同层次职业教育有效贯通，服务全民终身学习的现代职业教育体系”。 仅从职业院校的层次结构看：一是适时因需取消了原法中“初等职业教育”的提法;二是职业教育类型划分起点在义务教育之后;三是职业教育与普通教育协调发展，职普结构划分因地制宜;四是高等职业学校教育包括专科、本科及以上教育层次，本科职业教育有了法律依据;五是推进国家学分银行建设，促进职业教育与普通教育的学习成果融通互认。显然，现代职业教育体系覆盖了职业教育与经济社会发展、与产业行业企业、与普通教育、与终身学习的密切关系，涉及学校与培训机构的关系以及职业教育自身不同层次的有机联系，更为系统。

第四，新法从多个视角对企业举办支持参与职业教育的责权利做了较为全面的规定。从发展职教的国家意志出发，规定“国家发挥企业的重要办学主体作用，推动企业深度参与职业教育，鼓励企业举办高质量职业教育”，“企业开展职业教育的情况应当纳入企业社会责任报告”，“国家推行中国特色学徒制，引导企业按照岗位总量的一定比例设立学徒岗位”。从学校发展的角度，规定“职业学校在招生就业、人才培养方案制定、师资队伍建设、专业规划、课程设置、教材开发、教学设计、教学实施、质量评价、科学研究、技术服务、科技成果转化以及技术技能创新平台、专业化技术转移机构、实习实训基地建设等方面与相关行业组织、企业、事业单位等建立合作机制”。从教师的角度，规定“产教融合型企业、规模以上企业应当安排一定比例的岗位，接纳职业学校、职业培训机构教师实践”。从学生的视角，要求“企业、事业单位安排实习岗位，接纳职业学校和职业培训机构的学生实习，对上岗实习的，应当签订实习协议，给予适当的劳动报酬”。从在职职工的角度，规定“按照职工工资总额一定比例提取和使用职工教育经费”。从利益保障的角度，要求“对深度参与产教融合、校企合作，在提升技术技能人才培养质量、促进就业中发挥重要主体作用的企业，按照规定给予奖励;对符合条件认定为产教融合型企业的，按照规定给予金融、财政、土地等支持，落实教育费附加、地方教育附加减免及其他税费优惠”。从法律责任角度，提出了相关违法罚则。新法涉及企业或相关内容约有30处，较充分地体现了企业的主体地位。