软法介入基层体育治理的可能、冲突及路径
作者： 郭江浩 薛昭铭 高升摘 要：软法亦法，软法在公共治理领域的勃兴展现其卓有成效的治理价值，对推进基层体育治理现代化具有深远意义。国内体育领域软法研究起步晚、发展慢，使得软法在体育治理中的效能未得到充分释放和发挥。通过解读软法的一般原理，剖析软法在基层体育治理中的“在场”可能和重要效力。针对软法介入基层体育治理涉及的“合意性”“结构性”“认同度”“保障度”冲突，认为需要围绕软法的创制机制、受众基础、结构层次及保障机制予以纾解，以期促成软法赋能基层体育治理现代化发展。
关 键 词：体育法；基层体育治理；软法；硬法
The possibility， conflict and resolution of intervention in
grassroots sports governance for soft law
GUO Jianghao，XUE Zhaoming，GAO Sheng
（School of Physical Education，Anhui Normal University，Wuhu 241002，China）
Abstract： The soft law is also law. The rise of soft law in the field of public governance shows the potential governance value， and has far-reaching significance for realizing the modernization of grassroots sports governance. The study of soft law in the field of sports in China started lately and developed slowly， which makes the effectiveness of soft law in sports governance far from being effectively released and played. By fully interpreting the general principle of soft law， the important effect and the possibility of "presence" of soft law in grassroots sports governance are thoroughly analyzed. Aiming at the problems of "desirability"， "structure"， "recognition" and "guarantee" of intervention in grassroots sports governance for soft law， this paper puts forward some suggestions on improving the creation mechanism of soft law， cultivating the audience base of soft law， planning the structure level of soft law， and exploring the guarantee mechanism of soft law， in order to promote the modernized development of grassroots sports governance empowered by soft law.
Keywords： sports law；grassroots sports governance；soft law；hard law
基层体育治理在全面推进体育治理能力现代化进程中承担重要使命。故此，学者们近年来给予基层体育治理一定的学术关怀。杨桦[1]从人民民主的视角出发，提出体育治理的权力要通过下沉处理吸收更多的基层群众参与到基层体育治理；黄河等[2]认为基层体育治理的方式需要从静态行政管理过渡到动态精准治理，注重政府、社会的上下互动、协同共治；陈丛刊等[3]立足于基层体育治理的包容性、应变性和多主体性，提出“韧性治理”的视角。上述切入角度纵然各有千秋，但皆是围绕基层体育治理的方式进行探讨，且基本达成以法律、行政、经济、道德、教育、协商6种治理方式为主的共识，其中，此处法律多指涉“硬法”范畴。
然而，即便学界就“硬法”的单一性不足以适应新时代基层体育治理法治化发展产生共鸣，但少有视角从“软法”维度出发对基层体育治理展开审视。实际上，基层体育治理的规章制度大部分具有软法属性。比如，由地方单项体育协会、自治性民间体育社会组织在发展过程中形成的体育惯例、标准等。对此，基层体育治理实则迫切需要软法理论的介入和调适。因而，本研究将基层体育治理置于软法视域，探究软法介入基层体育治理的可能性，并就当前软法介入基层体育治理中存在的冲突提出针对性的化解对策，为基层体育治理的法治化提供多元的治理视野，进而加快基层体育治理现代化发展。
1 软法与基层体育治理
软法在我国属于舶来品，其最初发端于国际法领域，继后受到各部门法的关注并得到长足发展，在国际领域成为备受青睐的新兴治理手段。软法在国内各学科体系中的兴起源自罗豪才对软法理论的引介，其认为法治建设应该囊括硬法与软法两种不同属性的类型。截至目前，学者们关于软法的定义不一而足，但对其内涵的理解不谋而合，主要包括以下几方面的共性：（1）软法治理的柔性化和民主性；（2）软法不依靠国家强制力保障实施；（3）软法在法律效力上为非司法中心主义。
探讨基层体育治理中的软法，需要将基层体育治理的核心内容与软法的主要分类相结合，从中归纳出基层体育治理中软法的主要形式。在当前看来，基层体育治理面对基层体育中关乎人民福祉的体育内容及其综合效益的治理，具体包括基层体育治理政策体系、基层体育场地设施网络、基层体育社会组织网络、基层体育服务资助体系、基层体育人才支撑体系。
从软法的分类看，宋功德将软法规范的主要渊源分为政法惯例、公共政策、自律规范、专业标准和弹性法条5种类别[4]，按照此逻辑，有学者确定体育领域的软法范畴大致包括体育政策、体育行业组织规则、体育专业标准和体育惯例[5]，据此，体育领域的软法可以划分为政策类软法、行规类软法、标准类软法、惯例类软法。结合上述基层体育治理的具体内容，当软法介入不同模块的基层体育治理内容时，可以依据软法介入时的主要表现形态，将其分别归属至体育政策、体育行业组织规则、体育专业标准中的某一类别。以《关于加强和改进职业足球俱乐部劳动保障管理人意见》（以下简称《意见》）中“鼓励社区、企业设立相应岗位，吸引退役球员、教练员从事社会足球指导工作”为例，该条款使用的核心连接词为“鼓励”，反映出国家对退役运动员就业态度的重视，系软法性条款中的“倡导性条款”，该《意见》又属于国家政策类文件，因此可以划分至“政策性软法”。
2 软法介入基层体育治理的可能
2.1 软法介入基层体育治理的缘由
1）硬法介入基层体育治理的局限。
第一，硬法的一元化管理模式不符合多元化治理的发展趋向。公共管理领域长期受制于“强政府-弱社会”的影响，使得政府对各领域的行政管制保持强力姿态，体育治理领域通过硬法的行政惯性达到治理目标的现象较为普遍。然而，社会主要矛盾的转变和中国体育事业的繁荣促使基层群众日益对体育权利的追求倾向更加多元化，单一硬法规制难以满足公民日益增长的体育需求，基层政府需要多元的法律规范体系与硬法协同共治、互相弥补，探索新型的混合治理模式。
第二，硬法的模糊难以契合治理的具体需求。基层体育中的治理对象多元、治理内容繁杂、地方性差异显著，传统硬法难以一劳永逸地兼顾基层体育治理的方方面面。一般而言，硬法的制定立足于从宏观层面建构，作出的引导与指示多具普适性，而基层体育治理所涉事务色彩突出，多层次的体育诉求也必将衍生出林林总总的基层体育纠纷问题。对此，硬法的宏观、模糊可能导致其在基层体育治理中缺乏实用性，并不能对基层体育中具体矛盾展开事无巨细的有效化解。比如，硬法在介入社区体育纠纷问题时，可能面临实施成本高和见效慢等问题。
第三，硬法在更新速度和程序制定上较为缓慢，难以回应治理的及时性。国家法的变更速度缓慢且制定程序繁琐曲折[6]，随着基层体育中的地域文化、历史传统正随着数字技术的发展不断呈现新特点，硬法立法的漫长和滞后使其在应对基层体育事务时难以及时参与。比如，1995年施行的《体育法》相当部分的法律条款时过境迁，已无法满足新时代基层体育发展的崭新诉求[7]，而新《体育法》的首次修订历经27年时间才得以完成，其中有关基层体育治理的“全民健身”“体育组织”得以增设为新内容。
2）软法介入基层体育治理的效力表现。
第一，软法在形式与内容上兼具包容性。由于地域体育文化、个人体育偏好、运动项目种类等方面的千差万别，采用“一刀切”暴力方式对基层体育展开治理显然不妥。软法基于自身的灵活性在基层体育个性内容的解决上具备内在优势。一是，其聚焦的领域和所涉范围相对硬法而言较小。二是，“柔性”特质使得软法能够妥当嵌入并灵活调适体育场地设施、体育标准制定等不同的治理内容。在形式上，软法区别于硬法“命令-服从”的强制逻辑，其采用的表述口吻更为温和。比如《全民健身条例》第三章第十二条“公共体育设施应当在全民健身日向公众免费开放”，此处连接词“应当”表明该条款属于硬法属性的义务性条款，但该条款对违反该规定的后果未作出规定，决定该条款实则为半软法性条例。此外，软法的创设环境和审查程序相对硬法较为宽容，能够缓解立法的负担及消解政府的科层执行压力[8]。
第二，软法在内部效力上具有非抗衡属性。诚然，软法虽在法律效力上远非硬法强硬和具有制裁力，但软法却运用了一种更加中庸的理念使繁杂的利益得到缓和与协调。尤其，基层体育治理面对的是生活中的体育纠纷，在社区体育治理中则关系到邻里间的和谐与融洽程度。从感情色彩上看，软法的道德效力在基层地区对群众通常起到的规范作用更大，倘若将问题全部通过严肃的司法程序予以裁决，将把双方置于对立层面，损害彼此之间的情感。而软法在平衡各方利益主体的意见上，实际为化解纠纷提供“和”的视角和富有弹性的机制，建构出“自治、法治、德治”相融合的治理模式。
第三，软法既还原民生的“社会性”底色，又激发民主的集体能量。基层体育治理注重从小处着眼回应社会群众的体育需求和协调社会体育关系，从而做到“问计于民、造福于民”。与之类似，具有软法性质的村规民约、体育社团章程等，从其发端便云集基层群众智慧，达成内部主体间自愿执行的具有规范效能的契约，可见软法不仅在外部形式“取之于民”，在内容层面同样追求“用之于民”。以“自我立法”为特征的程序转换另一种途径赋予公民在体育治理中更加直接的参与权利，有利于充分激发基层群众的主观能动性并提高软法的地位和认可度。
2.2 软法介入基层体育治理的成功模式与经验
1）以行政力量为中心的主导模式。
以行政力量为中心的主导模式旨在通过行政干预的方式助推软法的实施，但并不意味行政力量将左右基层体育治理，行政手段在此仅是作为辅助软法实施的“中介”加以存在，所起到的作用是宏观层面的引导和调控。