非体育用地建设体育设施的制度非均衡性与制度创新策略
作者： 张程锋 杨金娥摘 要：以新制度经济学制度均衡为理论基础，结合多案例的经验分析，剖析上海市非体育用地建设体育设施制度非均衡性。研究认为，正式制度供给存在可利用非体育用地信息无从获晓、缺乏明确的改建操作指南、现行正式制度内容相互冲突、审批手续难办理、缺乏具体的优惠政策支持等缺陷。多案例的非正式制度安排包括：寻求具有政府背景的“牵头人”、召开多部门参与的专题协调会、基于政治关联强度确定改造范围、以租赁形式获得土地使用权、实施灵活变通的改造策略、以评奖评优方式获得间接支持。为矫正制度非均衡性，应建立城市闲置非体育用地信息采集和公开披露制度、建立多部门参与的联席会议制度和推动审批手续的数字化建设、建立全城统一的非体育用地改建体育设施建设操作指引、建立非体育用地改建体育设施的实施方案制度、制定符合非体育用地建设体育设施的优惠政策、建立城市非体育用地建设体育设施的名录库。
关 键 词：非体育用地；老旧厂房；城市更新；制度均衡性；多案例研究
中图分类号：G80-05 文献标志码：A 文章编号：1006-7116（2023）06-0059-07
Institutional disequilibrium and institutional innovation strategy of the
construetion of sports facilities by non-sports land
——Multiple case analysis based on Shanghai
ZHANG Chengfeng1，YANG Jin’e2
（1.Department of Physical Education，Shanghai University of Engineering Science，Shanghai 201620，China； 2.School of Physical Education，South-Central Minzu University，Wuhan 430074，China）
Abstract： Based on the theory of institutional equilibrium in new institutional economics and combined with empirical analysis of multiple cases， this paper analyzes the institutional disequilibrium in the construction of non-sports land into sports facilities in Shanghai. The study concludes that the deficiencies in the formal institutional provision include： no information on available non-sports land， lack of clear operational guidelines for conversion， conflicting content of the existing formal system， difficult approval procedures， and lack of specific preferential policy support. Informal institutional arrangements in many cases include： seeking a "lead person" with government background， holding thematic coordination meetings with multi-sector participation， determining the scope of renovation based on the strength of political affiliation， acquiring land use rights in the form of leases， implementing flexible renovation strategies， and receiving indirect support in the form of awards and merits. In order to correct the institutional disequilibrium， a system of information collection and public disclosure of the city's idle non-sports land should be established， a system of joint meetings with multi-departmental participation and promotion of digitalization of approval procedures， a city-wide unified operational guideline for the construction of non-sports land for the conversion of sports facilities， a system of implementation plans for the conversion of non-sports land for sports facilities， preferential policies for the construction of sports facilities in line with non-sports land， and establishing a directory of non-sports land for the construction of sports facilities in the city.
Keywords： non-sports land；old factory buildings；urban renewal；institutional equilibrium；multiple cases stud
充分利用非体育用地改建体育设施，是缓解特大城市中心城区体育场地设施供给不足的重要举措。尽管国家层面的一系列政策鼓励利用非体育用地改建体育设施，但已有政策内容并未说明如何改建，缺乏能够具体指导市场主体改建的操作指南[1]。当然，虽然国家层面缺乏具体的操作指南，但是社会资本利用非体育用地改造体育设施的成功案例依然层出不穷。总体上，实践发展领先于政府政策制定。因此，通过对已有成功案例的分析，有助于了解社会资本利用非体育用地改造体育设施的“民间经验”，为制定相应政策提供决策参考。
已有研究对盘活城市存量低效用地改造体育设施的价值与可行性[1-3]、改造障碍[1-6]、推进策略[1-6]、国外经验[5，7]做了较为深入的探索。从相关研究来看，在缺乏国家统一标准的情况下，各地方对非体育用地改造体育设施的审批手续也不尽相同[1-3]。例如，广州将非体育用地改造的体育设施作为权属单位的附属设施，不要求办理规划许可地手续，只需到有关单位进行备案；武汉、温州以组织联席会议的方式进行审批手续。然而，现有研究缺乏关于上海案例的分析，也缺乏从新制度经济学的视角，审视非体育用地改造体育设施的制度安排。从制度视角看，非体育用地改造体育设施的制度安排具有典型的制度非均衡特征，存在制度供给与制度需求不平衡的状态。本研究以制度均衡理论为基础，结合上海市4个非体育用地改造体育设施的案例，细致分析上海市非体育用地改造体育设施制度供给的缺陷，总结4个案例成功改造的经验与特征，以期为政府部门提供已有成功案例的实践操作经验，为后期探索制定符合实际情况的制度供给提供决策参考。
1 非体育用地建设体育设施制度非均衡性的案例分析
1.1 案例基本情况
1）案例一：杨浦区市京体育产业园。
杨浦区市京体育产业园前身是市京工业园，用地性质是工业用地，始建于1998年，共有8栋独立的工业厂房，园区总面积接近3万平方米，建筑面积达到9 000平方米，土地权属方是上海市五角场集团。在工业园建成初期，周边是一望无际的农田，但随着城市空间的拓展，原有农田发展为五角场的城市副中心，周边建起12个居民社区，人口总数量达到40万左右。由于园区制造企业的噪音和粉尘污染，街道和社区要求园区进行转型。在上海市祥铭体育有限公司（以下简称“祥铭体育”）负责人孟某接触五角场集团后，园区逐步向体育场馆转型。五角场集团抱着探索的心态，同意先将园区1号和2号厂房租赁给祥铭体育经营体育培训业务，并于2016年完成改建。后期，又将其他6座厂房陆续租赁给祥铭体育。2020年7月初所有厂房完成改造工作，并挂牌市京体育产业园。厂房改造的场馆能够满足篮球、羽毛球、游泳、高尔夫、击剑、网球、体育舞蹈、跆拳道、武术、乒乓球等多个项目的体育培训。
2）案例二：宝山区三邻桥体育文化产业园。
三邻桥体育文化园（以下简称“三邻桥”）位于宝山区高境镇，原址为上海保温容器有限公司（占地面积102亩），该公司是奉贤国资委下属企业。因经营困难，在1995年以厂区66亩土地作为股本与日本企业尼普洛株式会社组建了上海日硝保温瓶胆厂（现为“三邻桥”一期地块）。在后期自营中又因经营困难，为支付职工下岗分流的社保费，将剩余36亩土地产权质押给上海市社保中心。2005年原上海日硝保温瓶胆厂停产，自此厂房长期处于闲置状态。随着城市空间的拓展，闲置厂房周边陆续建起居民楼。为更新城市用地功能，高境镇政府联系奉献区政府，建议调整产业结构。为支持原上海日硝保温瓶胆厂地块转型，由奉贤国资委下属企业开伦集团收购原上海日硝保温瓶胆厂的外资股权。因回购日方股权支付较多资金，开伦集团选择与社会资本共同开发经营，确定金地商置作为战略合作伙伴，具体由金地商置下属启客威新集团进行工程建设和商业运营。启客威新集团专注于产业园区开发建设及运营管理，在老厂房改造文化创意领域积累丰富经验，例如“8号桥”文创园项目。经多次论证，最终确定老厂房改造成体育综合体。“三邻桥”总体规划改建面积102亩，分三期进行施工，一期改建面积66亩，建筑面积大约为36 000平方米，共涉及14栋独立厂房。一期工程于2017年开始施工，2019年5月25日正式开园运营，总投资2亿元。
3）案例三：杨浦区周家嘴路4395号全民运动健康中心。
杨浦区周家嘴路4395号全民运动健康中心，建造面积4 000平方米，该地块权属单位为光明集团下属企业上海申宏冷藏储运有限公司（下称“申宏冷库”）。申宏冷库建成于1966年，2016年6月28日关停。总占地面积55亩，厂区内有一块接近6 000平米的空地，自关停后一直处于闲置状态。2021年申宏冷库企业负责人与上海金道体育有限公司（下称“金道体育”）负责人金某达成合作意向，同意将6 000平米的闲置空地租赁给金道体育，改造为体育场地设施。该项目总投资200万以上，2022年1月开始建设，受疫情影响2022年9月最终完成改造。该场馆的类型主要有室内标准羽毛球场9片、室内标准篮球场2片、室外五人制足球场1片、室外标准篮球场1片。
4）案例四：杨浦区控江路435号翼动羽毛球馆。
杨浦区控江路435号翼动羽毛球馆原址是长白电影院，土地权属方是杨浦区国资委下属企业上海杨浦文娱有限公司。该电影院建于1982年，后因经营困难关停后被出租改造成游戏厅和台球室。游戏厅是典型的“六小业态”，容易滋生“三合一”等乱象，备受周边居民诟病。2019年正值杨浦区国资委开展系统内部房地资产租赁专项整治行动，推进存量资产“退商还文”，上海杨浦文娱有限公司几经努力，于2020年上半年将长白电影院收回。后续在杨浦区体育局体育活动中心领导的推荐下，上海金道体育有限公司负责人金某接触了上海杨浦文娱有限公司相关责任人，双方同意将长白电影院改造成体育场地。金道体育将原电影院改造成5片羽毛球场，其中4片标准羽毛球场、1片单打羽毛球场，总体建筑面积700平方米，并于2020年12月正式对外营业。