对农村住宅建设管理问题的思考

摘 要：实现乡村住宅建设的科学、规范管理，对快速、有序推进我国新农村建设工作具有重要意义。本文立足我国农村住宅建设管理实际，通过分析农村住宅建设管理中存在的问题及成因，提出了相应对策与措施。

关键词：农村住宅； 建设； 管理； 思考

中图分类号：TU982.29 文献标识码：A 文章编号：1006-3315（2014）09-140-002

随着经济的持续发展和民生政策的推进，我国农村住宅建设获得快速发展。但农村情况复杂，监管难度大，当前的农村住宅建设呈现出诸多不容忽视的问题。因此，加强对农村住宅建设问题的探究具有重要意义。

一、农村住宅建设管理存在的问题

1.规划不合理，布局散乱，土地资源浪费严重

近年来，富裕起来的农民新建改建房屋的愿望愈来愈强烈，但在多种因素共同作用下，相当多农民一是在住宅选址上随心所欲，或自留地、或包产地、或村道两旁，散、乱、差现象突出，二是在住宅用地的需求计划上不切实际，盲目攀比，贪大求宽。这种缺乏系统长远规划的无序状态必然造成：一是新旧房屋斑驳错杂，高矮不一，样式五花八门，严重影响了村容村貌；二是土地资源严重浪费。

2.违规建设现象突出

一是在耕地或者规划区内建房，二是一户多处宅基地，三是未批先建，少批多建，严重超标。根据《城乡规划法》和《土地管理法》的规定，村民新修房屋必须经过严格审批，只能在规划的建设用地上修建，每户村民只能有一处宅基地，且面积不能超过省级人民政府规定的标准。但实际执行情况并非那么乐观，农村住宅建设的诸多违规现象已严重打乱了农村房屋建设管理秩序，极不利于新农村建设的有序开展。

3.不稳定因素增多

一是邻里矛盾锐化。村民在新修房屋时因宅基地权属问题而引发的矛盾纠纷时有发生，如在建房屋的高矮、位置等因素都可能成为导火索。二是政民关系恶化。村民建房需得到规划部门和房屋管理部门的许可方能修建，但在实际运行过程中，部分村民在办理审批手续时，往往不理解、不接受相关管理部门的引导和建议，从而导致其同管理部门的关系紧张。

4.房屋质量和建设安全没保障

农村的建房多数属于自建房，即自己或者雇请几位有一定建房经验的师傅对房屋进行修建。这些自己组合而成的施工队伍没有经过专业的培训、没有科学的理论知识，房屋设计结构没有通过国家技能技术资格鉴定，无资质、无图纸、无完整安全设备是它们最显著的特点，而这些“三无型”施工队却又是农村住房建设的主力军。在建设过程中，他们所使用的工具简单，用料仅仅凭借施工经验，再加上他们自身安全意识淡薄，安全防护措施不到位，加大了安全隐患风险，农村住房质量着实令人堪忧。

5.审批手续繁琐，办公效率低下

依照相关规定，农村建房先要本人提出申请，村社审核，审批结果公示无异议后，再经乡镇审批办理农村住宅建设许可证和县级人民政府审批办理用地许可证。即使顺利通过，走完整个流程直到最后获取各项许可证最少也得需要50天左右。许可证办理下来才能开工建设；房屋建成后，经建设、国土、房管等部门验收后，才能办理房地产权证。这种繁琐的审批流程，不仅让部分未批先建者找到了借口，而且也未能及时高效地解决农民住房与产权问题，甚至在很大程度上还制约了农民的其他生产生活安排。

二、农村住宅建设管理问题的原因分析

深入分析农村住房建设管理问题产生的原因，将有助于提升农村住房建设管理的决策水平，从而规范农村住房建设管理，优化农村土地资源配置，推进新农村建设进程。

1.农民对耕地缺乏保护意识

自我国实施家庭联产承包责任制以来，不少农民并没有理解该项政策的真实意图，混淆了农地的权属关系，把土地使用权和土地所有权等同起来，误认为使用权就是所有权。个别农民甚至认为只要把土地从集体那里承包过来，那块地就归属于自己，到底用于耕种还是用于建房，完全取决于自己的需要，只要土地还在自己手中，其支配权就属于自己，他人无权干涉。很少有农民对我国紧张的人地关系和较大的粮食安全隐患等问题进行深入思考。因此，近年来，农民不惜毁掉良田修建房屋、肆意浪费土地资源的现象频繁发生也就不足为奇了。

2.农地制度缺陷，农民思想陈旧

依据我国《土地法》等相关法律规定，农地在权属上有别于城市建设用地，无法入市交易和流通，这种规定严重制约农村宅基地的流通与流转。加上不少农民认为宅基地是祖祖辈辈传承下来的，属于自己的私有财产，自己不使用，也不允许别人使用，导致农村旧宅基地使用率低下，不能盘活利用。此外，个别村民思想陈旧，攀比心强，炫富摆阔，追求房屋的高、大、新。在上述因素的共同作用下，“一户多宅基地”和“超面积”现象频繁发生，这严重违反了国家关于农村住房修建管理的相关规定。

3.农民认识水平低下，法制观念不强

许多村民在住房建设时，在对待和处理邻里和政民关系问题上，其思想往往狭隘、偏执，很难从新农村建设、统筹城乡发展、新型城镇化发展、农业现代化建设、保护生态环境等角度去思考问题，从不顾全大局。低下的认识水平，使相当多村民总是认为“会哭的孩子才有奶吃”。因此，当个人利益与他人或集体利益相冲突时，不管自己有理无理，都采用“一哭、二闹、三上吊”的解决手段，这必然加剧邻里冲突与政民矛盾。

4.农村住宅建设制度与规范缺失，农民安全意识淡薄

自我国推行住房制度改革以来，与城市商品房建设相关的法律、制度和规范已经形成了比较完备的体系，这为我国城市商品房建设与发展提供了可靠的制度保障。但关于农村住房建设的制度和规范至今残山剩水，不适应农村住房发展的现实需求。另外，相当多农民认为砖房比土瓦房漂亮，侥幸以为大多数人都坚持修建砖房，即使安全性差点，未必自己就是最不幸的。因此，制度缺失和观念淡薄，使农民在材料、施工队伍的选择上没做到严格考察，极度忽视其安全隐患，这必然导致农村住房质量低劣，抗灾害能力差。

5.管理不规范，规划不到位

一是政出多门，职能分散，遇事相互推诿，从而导致一些违法用地问题处理不及时、不规范，多数情况以罚款代替拆除，不能从根本上得到处理，甚至不了了之，形成恶性循环。二是申请及审批的流程设计不合理，多个权限部门独立审批同一申请，耗时费神，成本高昂，效率低下。三是个别工作人员在制度执行过程中，不按原则办事，面对“大吵大哭，无理取闹”的村民，手足无措，致使许多违规现象没能及时有效遏制，形成不良风气。四是城乡规划部门在对乡村做规划时，囿于书本理论，缺少田野调查，“拍脑袋”决策现象突出，方案无法很好适应各地乡情和村情，从而导致政策得不到很好落实。

三、规范农村住宅建设管理的对策

农村住宅建设管理是一个复杂且漫长的过程，需要村民与政府部门共同努力。政府部门制定科学的管理政策，加强对村民政策和自我保护的宣传，提高综合素养，政群共同努力，实现农村住宅建设的规范化管理。

1.合理利用土地资源，加大违法惩处力度

土地属于不可再生资源，既要合理有效利用，又要注重保护。农村建设用地的开发仍然要符合土地利用的总体规划，严格按照规划用途使用，未经批准，任何人都不得擅自改变土地的利用规划。严格执行土地用途管理制度，建立健全土地监督检查制度，强化土地法律责任，强化监管，加大政策贯彻力度和违法惩处力度。一要严格执行土地与房屋管理的相关规定，严格审批程序，杜绝违法批地；二要妥善清理现存违规建房问题，预防出现新违法现象，坚决遏制违法建房之风；三要加大“闲置房，空心村”治理力度，对一户多宅的或者宅基地废弃不用的，该强行拆除的就拆除，该组织复垦的就复垦，加快土地回归利用进程。

2.仁政亲民，加大政策宣传力度，提高村民的政策认知度

农民整体文化水平偏低，增加了党和国家农村政策的执行难度。因此，跟农村住房建设管理相关的工作人员应多走近村社，走近群众，加强与村民的交流，了解他们的真实想法；对现行的住房建设政策跟他们一一交流解读，增进农民对建房的报建、规划、设计、验收等程序的认识，促使农民真正重视自己房屋的法律权益、质量安全等；促使他们自觉遵守建房用地法律法规，积极配合政府开展管理工作。

3.加快制度建设的进程，加大安全教育与质量监察的力度

健全的制度安排是农村住房建设市场有序发展的前提和保障。各级政府应立足民生和生态，从农业现代化和城乡一体化建设与发展的高度，思考和构建农村住房建设管理的制度体系，为农村住房建设管理工作提供切实可行的规范与依据。各乡镇政府应根据所在乡镇的实际情况，对本镇乡村住房建设进行集中规划、集中管理，对建筑工人的技能与管理进行集中培训，尤其是安全教育培训，提高施工队伍的整体素质和质量。此外，在房屋建设的整个过程中，还要成立专门小组，全面负责房屋建设的安全和质量监察工作。

4.明确职责，科学规划

在对房屋建设管理时，一是要明确每个管理部门的工作职责、管理范围，提高办事效率。二是要对村庄建设做系统全面的科学规划，弄清各个村庄的现有宅基地、空闲地、自留地、耕地的实际面积，结合村情，科学决策，统一规划、统一管理。这样既能提高农民对政策的满意度，也能在一定程度上减轻工作人员的工作量，降低工作难度；既可以改善农民的居住环境，又可以有效利用土地，节约土地资源。

5.精简审批程序，适当下放权力

在进行房屋建设审批时，适当减少不必要的审批程序，以节省审批时间，提高办事效率。有些不是很重要的审批，没有必要事事都要上级政府亲自经办，可以就某些权力下放给乡镇政府，上级政府组织只需不定时做工作抽查，这样不仅可以节约审批时间，也能减轻工作人员工作负担。

农村住宅建设管理作为乡村管理的重要内容之一，可以折射出一个地区的经济发展水平和管理水平。重视农村住房规范化管理，对优化乡村建设布局，改善村民居住环境，统筹城乡发展，推进新农村建设具有重大意义。

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