完善江苏环境经济政策的对策研究

摘 要：本文对环境经济政策做了系统介绍，在借鉴发达国家实施环境经济政策成功经验的基础上，分析了江苏实施环境经济政策的发展现状、存在的主要问题和制约因素，提出了建立符合省情的环境经济政策体系框架。

关键词：江苏； 环境保护； 经济政策

中图分类号：F12 文献标识码：A 文章编号：1006-3319（2011）4-166-002

一、江苏环境经济政策发展现状

2006年以来，江苏在强化必要的行政手段进行“外部约束”的同时，注重发挥经济手段的“内在约束”力量，以建立和深化环境价格体系为重点，推进污染物排放指标有偿使用和环境资源区域补偿两大手段，综合运用价格、财税、信贷、保险等经济政策，以达到促进污染减排、推进环保科技创新、降低环境治理与行政监控成本等目的，初步建立了环境经济政策体系。

1．排污权“有偿使用”逐步完善

2007年，江苏在太湖流域实施主要水污染物排放指标有偿使用政策，规定了太湖流域直接向环境排放主要水污染物（COD、氨氮、总磷）并占用排放指标的生产经营企业，必须缴纳指标有偿使用费。2008年先行在纺织、化工、钢铁、电镀、食品、造纸及污水处理等7个行业开展试点。目前，江苏太湖流域排污权有偿使用和交易工作已经取得突破性进展。

2．环境资源区域补偿不断深入

2007年11月，江苏省政府常务会议审议并通过了《环境资源区域补偿试点方案》，同意在太湖流域7条主要河流开展区域污染补偿试点工作。到2009年1月，污染补偿区域已经涉及到太湖流域的南京、无锡、常州、苏州、镇江5市，基本实现了对太湖流域主要水体的“全覆盖”。通过实施太湖流域环境资源区域补偿试点。

3．绿色信贷进展较快

2000年，江苏就将企业环境行为与绿色信贷密切联系，对企业环境行为进行信息公开并进行评级。根据企业环境行为5种颜色，实施了在信贷方面的“爱绿亲蓝厌红弃黑”政策。2009年10月，江苏下发了《关于落实绿色信贷政策，进一步完善信息共享工作的通知》，要求完善环保部门与金融部门之间的信息共享，各金融机构在办理企业信贷业务时，查询并关注企业征信系统中的环保信息，积极落实绿色信贷政策，防范信贷风险。

4．绿色保险稳步推进

环境污染责任保险是以企业发生污染事故后，对第三者造成的损害依法应承担赔偿责任的保险，被称为“绿色保险”。2008年11月，江苏推出了船舶污染责任保险。截至2009年11月，全省办理船舶污染责任保险投保手续的油船、化学品船达到了902艘，占常年在江苏航行的油船、化学品船总量的30%左右。保险人实收保费约710万元，承保的有效保额为13.5亿元。

二、江苏环境经济政策存在的主要问题

1．绿色财政投入尚有欠缺

江苏用于环境投资的公共资金虽然高于全国平均水平，但还不能满足污染治理的需要，目前全省环保总投资占GDP的比例约为1.5%左右，与国际平均水平接近。

2．绿色税收政策有待建立

在我国现行税费体制中，既无独立的环境税，也无专门针对能源消耗和环境保护的能源税，资源税主要是调节资源级差收入，而真正意义上的环境保护税种缺位，整体体现为征收覆盖面不够、征收的标准偏低，征收的刚性不足、执法的随意性较大，以及收费资金的使用和管理不规范等。

3．环境资源有偿使用政策还需扩大覆盖面

虽然江苏在太湖领域实施的环境资源有偿使用试点取得一定的成效，但在其他地区，不仅排污收费范围偏小，而且收费标准偏低；收费远远低于资源本身的价值，无法通过供求关系反映资源的稀缺性，使得自然资源利用效率低下，浪费严重。

三、江苏环境经济政策制约因素分析

1．地方保护主义影响环境经济政策的实施效果

目前，GDP增长速度仍被视为地方政府政绩的主要指标，经济增长的环境代价并未被纳入决策框架之中。因此，在环境问题处理过程中出现地方保护主义是必然的事情。

2．环境经济政策的法律保障体系还不完善

一些环境经济政策，比如生态环境补偿机制，虽然早在1989年就开始在一些地方实施，但是由于没有法律依据，至今仍处于可行性研究阶段；一些地区正在试行的排污权交易政策也没有相关法律的规范，存在一定的随意性。

3．环境价值还没有在环境经济政策中得以完全体现

自然资源的破坏经常是由于相关经济利益主体的活动所导致的。环境问题的背后隐藏着人们经济权利的纠纷，环境经济政策实际上是调整和规范利益相关者的经济权利关系的一系列制度安排。由于对资源的所有权和使用权缺乏清晰的界定，企业就会根据私人成本和私人收益作为依据进行决策，把排污成本让社会承担。

4、市场对资源的优化配置功能还没有充分发挥

目前环境保护、生态建设和资源利用的评价指标还不健全。在投入机制上，各地对环境保护基础工程、重点工程支持力度不够大，许多重点、难点问题没有得到根本解决。

四、环境经济政策的国际经验及对江苏的启示

1．欧盟的税收调节

欧盟国家环境税课征范围涉及大气、水资源、生活环境、城市环境等诸多方面，包括与能源相关税收、机动车相关税、污染与资源税、直接税收中的环境条款4大类，包含了40余项税种和相关条款。典型的环境税主要有大气污染税、水污染税、噪声税、固体废物税和垃圾税。

2．美国的市场引导

美国环境经济政策的主要特点是利用市场的力量。在美国的州县，环境经济政策得到了较为成功的运用。为了削减洛杉矶地区的SO2和NOX排放量，加利福尼亚州南部4个县建立了南海岸空气质量统一管理区，并在1994年1月份启动了可交易的许可证项目。据测算，该项目的实施可以为削减污染物排放量节省42%的资金，相当于每年5800万美元。

3．日本的循环经济

二十世纪七十年代以后，日本政府先后制定了一系列有关处理和利用工业和生活废弃物、保护生态环境的法律，以及建立和完善有关循环型社会的基本法规，为发展循环经济提供法律保障。2000年，日本通过《推进形成循环型社会基本法》，把建设循环型的可持续发展社会作为日本经济社会的总体发展目标。

4．国际经验对江苏的启示

4.1环境经济政策的有效实施必须联合运用多种环境经济手段。西方发达国家实践经验表明，只有运用多种环境经济政策工具，形成一种合力，才能保证环境治理目标的实现。和全国的普遍情况一样，实施多年的排污收费制度在江苏仍是使用最为广泛和最具有影响力的环境经济手段。

4.2环境经济政策的有效实施必须构建完善的法律保障体系。我国环境法律体系虽然较为完备，但是存在原则性强，操作性差；法律数目较多，执行力度不够等问题。

4.3环境经济政策的有效实施必须实现各职能部门的密切合作。环境经济政策的制定机关通常涉及到多个部门、多个层次，在制定有关环境经济政策时，一般是有关职能部门从环境管理系统内部考虑，而很少从政府的宏观调控职能转换以及与其它政策相协调等角度进行考虑。在这种情况下，环境经济政策很少在经济结构调整、能源发展战略、财政税收和金融，以及农业和交通政策中引入有利于环境的经济刺激手段。

五、完善江苏环境经济政策的对策

1．完善江苏环境经济政策的指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，全面贯彻落实环保优先方针，倡导生态文明，以可持续发展理论和生态经济学原理为指导，按照市场经济规律的要求，不断创新，建立有效配置环境资源的机制，引导企业将污染成本内部化，从根本上转变经济发展方式，实现由“环境换取增长”向“环境优化增长”的转变。

2．完善江苏环境经济政策的基本原则

2.1效率与公平相结合的原则。评价环境经济政策的优劣有几条标准，即环境效果、经济效率、社会公平、可接受性等，归根结底是两条标准：一是效率，二是公平。

2.2市场与政府相结合的原则。市场机制固有的缺陷会导致环境问题上的“市场失灵”，政府干预同样也会出现“政府失灵”。每一项经济政策都不可能实现“最优”，那只能选择“次优”。而“次优”的选择既不能完全摆脱市场，又不能完全不要政府，而是要求市场与政府的有机结合。

2.3制度与技术相结合的原则。环境经济政策是一种重要的制度安排。但是，制度的选择和设计只能与当时的技术水平相适应，不能孤立地就制度论制度。

3．完善江苏环境经济政策的具体措施

3.1优化绿色产业政策，从源头控制环境污染的产生。根据国家产业政策要求，制订严于国家标准要求的产业结构调整目录，确定江苏产业优先发展的产品、技术、行业的目录；严格环境准入标准，逐年提高重点污染行业新建项目最低投资额，并纳入全省和重点区域、流域、行业的产业发展政策；严格区域限批，把总量指标作为“环评”审批的前置条件，新建项目不得超过所在地区的排污总量指标。

3.2利用绿色财政手段，发挥政府在环保资金上的引导作用。适时调整财力分配结构和支出结构，将环保投入作为公共财政的支出重点，确保财政对环保支出的增幅高于经济增长速度，不断增加用于环境建设的资金比例；建立和完善合理的财力转移支付制度，加大财政转移支付对生态补偿的力度。

3.3构建绿色税收政策，形成环境保护激励和约束机制。实行税收差别税率，对环境有不同影响的产品，可以附加不同的税率；扩充资源综合利用的税收优惠面，由单一的资源综合利用扩展到环保机械设备新产品、新技术的研制，环保工程的设计安装以及生态保护工程等多个产业领域；研究和建立环境资源税。充分利用和发挥地方立法优势，出台一些地方资源税的征收办法和措施。

3.4实行绿色价格政策，建立可持续的环境资源价格体系。改进环境资源价格核算及管理体制，把生产过程中环境资源的投入计入生产成本和产品价格，纳入国民经济价格核算体系；建立能够反映污染治理成本的排污价格和收费机制，逐步提高COD、SO2等主要污染物排放收费标准；利用价格杠杆，盘活环境存量，搞活和优化环境资源市场。

3.5落实绿色信贷政策，发挥信贷的经济杠杆作用。充分运用金融手段。根据企业和项目的污染程度作出不同的信贷选择，推行“绿色贷款”。

3.6完善绿色保险政策，利用市场机制防范环境风险。明确“环境污染责任险”的法律地位，对环境污染责任保险的特征、法律基础、责任范围、赔偿限额与免赔额等开展调查与研究，在条件相对成熟、经济基础好而环境问题较为突出的太湖地区和化工行业进行试点；加强部门协调配合，形成协作机制。

3.7制定绿色能源政策，提高能源使用效率。调整能源结构，降低煤炭在总能耗中的比重，充分利用太阳能、风能、生物质能等高效、清洁的新能源和可再生能源；鼓励节能产品和设备的生产、推广和应用，对节能产品在资金、贷款和减免税收等方面给予优惠；合理制定“绿色电力”价格。

3.8运用绿色贸易政策，应对绿色贸易壁垒。制订有关禁止（限制）货物、技术进出口和国际服务贸易的具体清单和目录；制订环境与贸易可持续发展的外商投资政策；加强环境与贸易可持续发展示范区建设。

3.9推广交易补偿政策，调节相关方利益关系。推广排污权有偿使用和交易制度，在严格控制污染物排放总量的前提下，实行排污权有偿取得和使用，探索建立排污权交易市场；实行环境资源有偿使用和有偿转让制度，建立环境资源产权市场；建立区域生态补偿机制。

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