契机中兴起：政策学视域下清末师范教育的肇始
作者： 阎登科 吴佳伟摘 要：清末时期，朝廷“首重师范”的政策呼吁以及颁布的相关政策，奠定了清末推行师范教育的制度基础，中国教育早期近代化序幕由此拉开。1902年《钦定学堂章程》作为师范教育制度化的最初尝试，与1904年《奏定学堂章程》一道构成清末师范教育的政策框架。政府为变革教育所颁布师范教育政策的历史实践，折射出了清末师范教育从“应时而兴”到“官民皆举”的历史变化。受制于专制政体，清末师范教育政策未能打破封建束缚，教育近代化成效明显减弱。以政策学的视域观照师范教育初期发展，能够实现历史背景与政策实践的有效“对话”，加深对社会发展需要与政策实践关系的理解，为形成好的教育政策提供历史经验。
关键词：清末；师范教育；教育政策；政策学
中图分类号：G529
文献标识码：A 文章编号：2095-5995（2024）09-0090-07
师范教育史是学术界“常谈常新”的话题。清朝末年，师范教育作为“舶来品”，得到了朝庭的认可，光绪皇帝亲批“办理学堂，首重师范”，于是，师范教育在中国近代化浪潮中逐渐兴起。至1909年，全国各级各类师范学堂共有415所，师范生28572人。［1］468师范教育的快速发展，其功劳当然要首推教育政策的推动作用，而这一点，过往的研究尚不充分。本文试图从教育政策和政策学的角度，厘清清末师范教育从开启政策之窗到构建政策体系，再到开展政策实践的逻辑关系，进一步呈现其政策特征，从而反映教育发展与政策变迁的互推作用。
一、从无到有：清末师范教育“政策之窗”开启
美国公共政策学家金登（John W.Kingdon）所提出的多源流理论是学术界分析公共政策制定过程的重要理论框架之一。具体包括问题源流、政策源流、政治源流。当问题界定清晰、政策准备充分、政治环境良好之时，“政策之窗”开启，公共问题被提上正式的政策议程。鸦片战争后清政府面临诸多教育问题，阻碍了教育进步的步伐。洋务派、维新派等社会各界人士开始进行教育探索，形成政策舆论，使师范教育进入政府层面成为政策议程。因此，将多源流理论应用在师范教育政策制定背景的因素分析中具有一定的适切性。
（一）问题源流为“政策之窗”开启提供合理基础
问题源流分析其目的是发掘出在政策制定某一阶段所凸显的现实问题。戴伊（Thomas R.Dye）在《理解公共政策》一书中提到：“在决策中相比决定具体的解决方案来说，最重要的是能够确定哪些问题可以成为政策。”［2］77-81可见，社会问题对政策制定的导向作用。清朝末期，社会对新式人才的需求与教师培养问题凸显，为师范教育“政策之窗”开启提供了基础。
1.社会亟需造就人才
自1840年鸦片战争，中国开始沦为半殖民地半封建社会，外国势力在中国进行扩张。这使得清政府必须进行一系列的改革来提升国家实力。社会发展需要人才作为基础，政府认识到培养人才的重要性，在以“自强、求富”为口号的洋务运动中，左宗棠等官员倡导引进洋务，“兴军事、建工厂、办学堂”，推动社会近代化进程，其中就包括了对于人才的培养。1894年甲午战争爆发，蕞尔小国日本战胜自诩为天朝上国的清政府。此时，资产阶级维新派开始认识到社会之落后不仅在于“器物”层面，更在于“人”的造就，“盖中国今日之大患，苦于人才不足”则需通过“养人才而强中国”。［3］138因此，他们将造就“新人”，培养新式人才作为挽救社会发展的手段之一，而“人才之所以不足，由学校不兴也”，此时，一大批新式学校逐渐发展，但这个时期师资匮乏，师范教育作为培养人才的“母机”对整个教育体系的发展具有重要作用，于是“宏学校以育人才”“谋兴教育，而立师范”的师范教育思想开始酝酿。
2.教师职业发展需要优化
自古以来，中国受传统教育目的“学而优则仕”的影响，各级各类教育机构旨在为统治阶级培养人才。科举制的确立更是从制度上将读书做官的理念法治化，同时“做官不成，退而为师”的情况也使得古代教师群体身份非职业化。清代科举制度达到顶峰，学校教育完全沦为科举考试制度的附庸，学校内部“儒学浸衰，教官不举其职”，无论是教师还是学生所接受的教育目的无非是为了应付科举考试，教师的主要精力也并非用于教学，此种空疏无用的学风、教风使清朝教师队伍的素质、态度、技能下降，已经不能再满足新式学堂对师资的需求。因此，为推行洋务运动，创办教育新模式，清政府出台了一系列政策办法，如聘请洋教习、扩派留学生、参照别国建立教育制度等，用以提高师资水平，调节新式教师与社会发展的适配度。
（二）政策源流为“政策之窗”开启提供良好助力
清末封建社会的动荡，引发了一大批爱国人士对社会发展的担忧，他们怀抱救亡图存大志开始认识到师范教育的重要意义，纷纷提出议论与主张，形成推动师范教育发展的政策共同体，使师范教育由公共意志转化为国家政策。
1896年，梁启超曾撰《论师范》，他在文中指斥当时聘请外教担任新式学堂教师不符合国情，主张“自办师范以为”，呼吁社会和政府“欲革旧习，兴智学，必以立师范学堂为第一义。”［4］35-37这可视为中国师范教育议论的发端。梁启超的呼吁得到了部分官僚的响应。同年，盛宣怀在上海创办南洋公学，开设师范院，这可视为中国师范教育机构的发端，使中国师范教育的组成、目的、教学、训育等方面有了最初的大概情形。1897年3月《申报》发表《论盛京卿创设师范学堂之善》一文，呼吁“诚使各省大吏皆能仿而行之，使为师者皆得教法。”［1］631对盛宣怀此举表示称赞。1898年，梁启超在《筹议京师大学堂章程》中主张于大学堂中别立一师范斋用以养成教习人才，但由于“戊戌政变”的发生，师范斋并没有开办，只成为停留在纸上的规定。1901年，中国最早的教育类杂志《教育世界》创刊，作为新媒介《教育世界》为师范教育思想的发展提供了传播路径，其中有关日本教育制度的文章不胜枚举。这一时期，此类有关师范教育的杂志、书籍、议论等成为了政府决策过程中的信息来源和有效借鉴。
（三）政治源流为“政策之窗”开启提供适宜环境
国民情绪与统治阶层的意识形态是组成政治源流的关键因素。在中外思想文化的冲突下，清末政府被迫打开国门向西方学习，一方面影响了民间力量对教育的实践探索，另一方面政府团体也认识到唯有国家的战略推动才可以打破旧式教育体系，从而为师范教育“政策之窗”开启提供适宜环境。
1.西方教育思想文化的冲击
日之将夕的晚清社会亟待变革，而此时工业革命后的西方社会不断扩张，不同职业的外国人飘洋过海，来到这块充满异域色彩的东方大地。其中传教士作为对外文化扩张的主体力量，为中国教育体制的变革提供了机遇。其先进的办学理念与教育目的使教会学校的创建在弊病丛生的社会发展中成为必然，形成了学前教育、小学教育、中学教育以及高等教育的教会学校体系。截至1889年基督教会学校学生数已有16836人。［5］380虽然西方人的到来怀抱侵略野心，但值得肯定的是教会学校的发展确实为封建的旧社会带来了近代化的科学知识，培养了具有先进思想的人才，同时传教士创办的刊物和译著也进一步宣传了西方的教育思想和模式，为教育的变革奠定了民间力量之基。
2.教育国家化开启
在维新派改革的驱动下，清政府以光绪皇帝的名义颁发诏书，一纸诏书可谓是一个改革方案，内容包括了社会发展的各个方面。教育问题开始正式进入到政府决策议程之中。胡聘之抨击旧书院“空谈讲学，溺志词章，皆无裨实用。”［6］297-300可见，此时传统书院已经不能再适应社会发展。张之洞、康有为等人奏请将书院改为新式学堂以培育人才。1898年《清帝谕各省府厅州县改书院设学堂》颁布，清政府从书院改制入手对教育体制进行重组，从此新式学堂建设的关注度被提升上来，标志着国家认识到了教育的重要性，教育国家化由此开启。学堂的兴办需要完备的师资队伍，1902年《钦定学堂章程》提议京师大学堂开设师范馆，培育师者之师，虽然《钦定学堂章程》未实施，但师范教育无疑已经被纳入政府议程之中。
二、化零为整：清末师范教育“政策体系”构建
政策体系是以一定政策主体的全部现行政策为要素组成的具有一定结构并与社会环境发生相互作用的有机整体。［7］345清末师范教育政策体系的形成是清政府教育集权的具体实践，从此开启了国家对师范教育政策的有效干预和控制。清末师范教育政策体系就是指清政府制定的有关教师培养政策所组成的具有一定结构与社会环境相互作用的有机整体系统，包括政策目标要求、政策课程设置、教员政策、师范生政策。
（一）政策目标要求：广育师资，强调师范性养成
1902年（即壬寅年），《钦定学堂章程》颁布，是为“壬寅学制”，学制规定师范教育开设师范馆和师范学堂，用以造就相应学堂教员。1903年，《奏定学务纲要》指出“师范学堂，意在使全国中小学堂各有师资，此为各项学堂之本源，兴学入手之第一义。”［8］2001904年（即癸卯年），《奏定学堂章程》颁布，是为“癸卯学制”，此学制的实行标志着独立师范教育制度的建立，其中规定优级师范学堂以“造就初级师范学堂及中学堂之教员管理员”［9］691为培养目标，初级师范学堂以“派充高等小学堂和初等小学堂二项教员”［9］673为培养目标。由此可见，清政府推行师范教育的目标是要实现新式师资数量的增长，自“癸卯学制”颁布后，政府也开始关注到师范教育质量的发展，要求师范生除了接受普通科目学习之外，还要学习教授管理之法，此法是培养师范生师范性的体现，也是师范生教育实习制度首次以政策文本的形式出现。此外，政策也关注到师德师风建设，如要求“教师范者务当化导各生，养成其良善高明之性情，使不萌邪妄卑鄙之念。”［10］165以广育师资，强调师范性养成的师范教育政策目标，使早期师范学堂培养了大批新式教师，为中国教育事业的近代化发展提供了力量。
（二）政策课程设置：增设教育学科目，课程内容尤重经学
清末师范教育课程政策可视为近代师范教育课程设置的初探。1897年盛宣怀开始筹集商捐开办南洋公学开设师范院，提出“公学课程，参酌东西之法”，师范院外院课程，一年之内由总理与华洋教习仔细考察后更定。［11］154-156这可谓是近代师范教育课程的首次构思。1902年“壬寅学制”规定师范馆课程门目共14门，在普通课程中增设教育学科目，使伦理学、经学排在前两位，教育学次之。同时，京师大学堂译书局还翻译出版了《郅氏实践教育学》《欧洲教育史》《格氏特殊教育学》等教育类书籍作为教育学课程教材。在师范课程实施方面，学科阶级分为四学年，由“课程星期时刻表”进行具体课时安排。在课程评价方面，将考试分数与平日分数相结合进行计算，并首次在政策文本中提到师范教育课本编辑问题，虽然此时未制定官方的师范教育课本，但“壬寅学制”中的师范教育课程思想为之后的师范教育课程政策要求提供了全面的借鉴。“癸卯学制”的课程结构基本照仿日本，其中有关课程设置由《奏定初级师范学堂章程》和《奏定优级师范学堂章程》规定。《奏定初级师范学堂章程》提出给予地方对师范教育课程设置的自主权，除初级师范学堂完全科12门必修课外，可以“视地方情形，尚可加外国语、农业、商业、手工业之一科目或数科目。”［9］675其必修12门科目中，教育与读经讲经科目约占总课程科目时刻的36％，并指出“师范教育须恪遵经训”。［9］675由此可见，经学课程在新式教育中仍占据重要地位。《奏定优级师范学堂章程》将师范教育课程分为公共科、分类科和加习科，课程年限和课程选择不尽相同。在“学科程度及每星期授业时刻表”中对学科程度的要求也更加详尽。“癸卯学制”时期的课程政策使近代师范教育课程模式基本成型。
（三）教员政策：规范教员任用与检定标准
在师范教育的初创阶段，清政府对教员资格并无规范的要求，也没有形成相应的制度，学堂教员一般由旧式文人、留学回国人员和洋教习担任，这三类人员并无统一的学识与眼界，因此教育质量不尽如人意。1904年“癸卯学制”颁订《奏定任用教员章程》，章程以学历为标准进行中小学堂教师任用资格规定，要求教员具有师范教育学历。同时该章程对学堂教员任职进行分级规定，按照师范学校成绩高低分为正、副教员两级。此章程是中国近代首次由政府颁布的对教师任用管理的法规制度，它关注到了教师职业的专业性，对当时的学堂教育起到了促进作用。随着各地新式学堂兴办，具有师范毕业条件的人员人数难以满足学堂所需教员数量的需要［12］432-435，随后非师范毕业生涌入师资队伍。为严控教员质量，1909年政府颁布《学部奏遵拟检定小学教员章程》，实行教员资格检定制度。所谓“检定”是指，对有意从事教员职业的人员进行考核。［13］159-163章程中对实施检定的组织机构、类别内容以及处理结果均做出了详细的规定，此章程的实施使教员聘任标准更加全面，可行性更强，教员检定制度也由此建立并逐渐发展起来。清末实行的有关教员政策，规范了教员选聘与检定的标准，为教员入职把牢入门关，但政策中对于教员入职后的管理与培养却少有涉及。