东南亚教育部长组织教育应急协调机制系统分析

摘要：新冠肺炎疫情改变了东南亚国家的教育图景。危机应对不仅是东南亚地区教育治理的议题，也是东南亚国家集体身份构建的一种体现。作为参与东南亚地区教育治理的核心国际组织，东南亚教育部长组织在新冠肺炎疫情危机中扮演了教育领域领导者、行动者与统筹者的角色。面对疫情考验，东南亚教育部长组织通过一系列跨国机制应对危机：提升危机应对的战略高度，强化其统筹协调角色;倡导国际合作，促进信息共享;开展专题调研，提供政策改进的基础数据;发挥各区域中心的协同作用，给予教育支持与指导;加强校园应急管理体系建设，提升危机应对能力。后疫情时代，东南亚教育部长组织以新的发展思路调整地区教育战略规划，构建地区教师能力新框架，推动地区教育革新，以面对教育新常态，迎接新机遇。

关键词：东南亚教育部长组织;新冠肺炎疫情;区域教育治理;应急协调

中图分类号：G513文献标识码：A文章编号：1674-7615（2022）02-0116-09

新型冠状病毒肺炎疫情的爆发对世界经济和社会产生了负面影响。《东盟可持续发展目标指标基线报告》指出，2020年东南亚各国将大量资源用于新冠疫情危机应对，实现联合国可持续发展目标难度愈发增大[1]。新冠疫情改变了世界经济社会形势，改变了东南亚的教育格局。疫情期间，东南亚地区247亿在校学生面临教育中断[2]1，在线教育成为主流方式，但东南亚各国经济水平差异显著，部分国家教师远程教学技能不足，学校缺乏互联网设备，地区数字鸿沟问题充分暴露，建立东南亚地区层面长效联动协同机制是解决上述问题的有效路径。

区域国际组织对本地区有全面深入的了解，具有密集的区域合作网络，这对于调配地区资源、规划危机应对行动及保障地区稳定至关重要。作为推动东南亚地区教育、科学文化合作的核心区域性国际组织，东南亚教育部长组织具有50年的区域教育治理经验，在东南亚地区具有较大影响力，成员覆盖面广，组织凝聚力强，在本次新冠疫情危机应对过程中协助成员国共同解决教育中断危机，修复成员国之间的跨国教育连接。本文从东南亚教育部长组织应急协调的动力机制出发，梳理其应急协调的跨国机制，并对其应急协调的预防机制进行分析，以全面探究东南亚教育部长组织的应急协调机制系统（见图1），总结其教育应急协调经验，为我国参与亚太地区教育治理提供参考。

一、东南亚教育部长组织教育应急协调的动力机制

地区组织是全球治理的重要机构，在处理全球问题方面担当重要角色[3]。在参与疫情危机应对的过程中，东南亚教育部长组织扮演了教育领域领导者、行动者与统筹者的角色。长久以来，危机应对不仅是该组织参与地区教育治理的重要议题之一，也是东南亚国家集体身份构建的一种体现。

（一）危机应对是东南亚地区教育治理主体的使命

1.作为危机应对的领导者

东南亚教育部长组织是东南亚地区区域性政府间国际组织，拥有新加坡、马来西亚、泰国、印度尼西亚、文莱、柬埔寨、老挝、缅甸、菲律宾、越南及东帝汶11个成员国。自1965年成立以来，该组织致力于推动东南亚国家在教育、科学及文化领域的合作，以成为上述领域的区域领导者为组织战略目标，以增进成员国的相互理解、改善地区生活质量及促进地区人力资源的可持续发展为己任[4]。东南亚教育部长组织实际上扮演了东南亚地区教育发展引领者的角色，现已成为地区领导型组织[5]1，负责提出区域性倡议，为教育发展设定方向。五十多年来，该组织通过建立一系列合作伙伴关系，促成东南亚国家间卓有成效的沟通与交流，改变了东南亚国家教育管理方式，解决了诸多区域性公共问题，推动了教育的协调发展。新冠疫情发生后，作为东南亚地区教育治理主体之一，该组织成为协助东南亚国家处理疫情危机的重要地区教育国际组织之一。

2.作为危机应对的行动者

东南亚教育部长组织现已形成以理事会、秘书处以及26个区域中心为主导的组织架构，在东南亚各国设立了26个不同专业领域的区域中心，分布于东南亚各国。在实施政策、提供咨询服务、开展能力建设项目等方面，区域中心扮演了智库与执行部门的角色[6]1。东南亚教育部长组织通过不同区域中心发挥在东南亚地区教育领域的专业指导作用，以应对区域在教育与社会发展过程中出现的挑战，提出应对方案[7]25。各区域中心具备在远程教育等领域的专业指导能力，能够在新冠疫情发生后，协助成员国解决紧急状况下的教育技术问题、网络教学资源短缺等问题。

3.作为危机应对的统筹者

东南亚国家在政治、经济、文化方面需要通过通力合作，以面对新冠疫情对教育系统造成的不利影响，跨国协作已成为东南亚国家的共识。东南亚教育部长组织尊重文化多样性，秉承协作共赢的核心价值观，加强成员国与地区内外部组织之间的合作是其核心目标，新冠疫情发生前，就已经在构建地区合作平台和各类网络组织方面获得了丰富经验，推动了东盟大学联盟、东南亚学校联盟等区域平台的产生。同时，东南亚教育部长组织也是地区教育发展会议召集者，每年定期举行东南亚教育部高级官员会议。作为东南亚富有成效的区域教育组织与东盟的战略合作伙伴，该组织已逐渐具备了作为危机应对统筹协调角色的观念基础、合法性基础以及有效性基础。

（二）危机应对是东南亚地区教育治理的议题

1.提高紧急情况下的应变能力是地区教育治理的目标2014年，东南亚教育部长组织召开的教育部长战略对话会议确定了东南亚2015—2035年的“七项优先发展领域”，提高社区、学校领导者、师生在自然灾害等紧急情况下的应变能力是其重要组成部分。在《东南亚教育部长组织七项优先发展领域行动路线纲领》中，该组织明确将“紧急情况教育替代方案”“灾后文化遗产保护教育”“防灾减灾教育”“灾后身心健康重建指南”等作为能力建设项目，并将学校作为重要阵地加以宣传指导，以提升东南亚各类学校应对风险灾害的能力[8]63-78。这为该组织应对突如其来的新冠疫情提供了能力基础。

2.为东南亚学校提供抗灾指导是地区教育治理的实践内容东南亚地处喜马拉雅地震带与环太平洋地震带连接处，位于热带雨林和热带季风气候区，是自然灾害频发的地区[9]，洪涝、地震、台风、火山喷发等自然灾害每年对东南亚造成上亿的经济损失。东南亚地区每年有超过1亿的儿童（0—17岁）受到自然灾害的影响，如印尼70%的学校所处位置易发生地震，仅2013年就有30多万所学校严重受损，师生的生命安全受到严重威胁[10]8-9。为此，东南亚教育部长组织发布了学校抗灾指导手册，保障学校在各类突发事件下正常开展教学成为其教育治理的重要内容之一。

3.新冠疫情危机应对是对地区教育治理主体能力的考验在各类危机应对能力建设项目的持续开展下，东南亚国家提升了在各类自然或人为灾害、教师教材短缺、教室超载等情况下维持教育活动正常运转的能力，培育了教育系统的防灾减灾能力，开发了系列防灾减灾教育工具及身心重建指南，如《东南亚学校抗灾工具包》等。因此，在新冠疫情前，东南亚教育部长组织成员国就具备了一定的风险防范及危机应对能力，拥有夯实的合作基础。新冠疫情造成的教育中断对该组织的危机应对能力提出了更高要求，也是对其教育治理能力的重大考验。

（三）危机应对是东南亚国家集体身份认同的体现

1.合力应对疫情危机是东南亚国家实现共同利益的需要东南亚地区是一个具有政治体制与民族文化多样性的地区，东南亚国家近年来的快速发展得益于构建东盟共同体的倡议。2003年，第九次东盟首脑会议首次将政治安全共同体、经济共同体、社会文化共同建设作为地区发展目标[11]，并在地区互联互通总体规划中把教育协调发展作为三大共同体建设的手段[12]64-65，东盟共同体意识构建颇具成效。东南亚地区各类区域组织在维护地区团结方面具有重要作用，有效开展危机应对行动是地区实现东盟共同体愿景的必然要求。因此，东南亚教育部长组织在维护地区共同体意识传统与促进地区团结方面需有所作为。

2.保障地区教育的合作与连接是巩固东南亚集体身份的有效途径近年来，东南亚国家通过“抱团”的方式构建了集体形象，获得了依靠单一国家无法获得的大国地位。东南亚国家逐渐在各种国际合作的场域中频繁地使用集体身份，并以集体身份思考地区事务，国际学者也多从“东盟外交共同体”对东南亚地区开展研究[13]4。“东盟共同体”的概念频繁地出现在东南亚教育部长组织发布的多项文件中，如建立东南亚职业技术教育与培训联盟、东南亚技术学院联盟等教育合作倡议，都是作为东盟社会文化共同体建设目标的回应。新冠疫情背景下，东南亚教育部长组织如何在突发情况下修复东南亚地区教育的合作与连接，关系到地区的凝聚力与向心力。

二、东南亚教育部长组织教育应急协调的跨国机制

疫情发生后，东南亚教育部长组织通过建立中枢协调机制、信息共享机制、信息收集机制、分类指导机制、应急能力建设机制等跨国机制，联合东南亚各国与其他国家及国际组织开展国际合作，共同抗疫。

（一）提升危机应对战略高度，强化统筹协调角色

1.高度重视疫情发展，保障各分支机构工作的顺利开展新冠疫情发生初期，东南亚教育部长组织秘书处推迟了大部分线下会议，取消了开展多年的国际教育交流项目，鼓励各分支机构迅速调整其工作方式，采用线上办公。该组织在第一时间发起了新冠疫情信息共享行动，成立了新冠病毒通信委员会。委员会由东南亚各国教育官员组成，负责信息收集、沟通管理、政策开发、出版规划等事务，为其成员国提供可靠的信息与数据，协助成员国保障教育系统的正常运行，以应对新冠疫情带来的挑战。此外，该组织十分重视其下设各区域中心的疫情应对战略，组建了东南亚教育部长组织区域中心主任小组，向所有区域中心实时分享疫情应对措施。

2.发布疫情应对联合声明，呼吁采取创新性应对措施，保障教育的连续性2020年6月18日，东南亚教育部长组织理事会与秘书处举办首届部长级新冠肺炎应对政策在线会议，东南亚各国高级教育官员在会上分享了学校关闭期间的应对措施，商讨了疫情后重新开放学校的计划与政策，并签署了《东南亚教育部长组织应对新冠肺炎联合声明》。该声明重申了东南亚教育部长组织在构建疫情危机应对地区合作平台中的核心角色，鼓励各成员国利用一切创新手段防止教育中断，并呼吁东南亚教育部长组织各成员国帮助教师与学校更新角色认知，以适应教育新常态下的学习需求。此外，该声明还倡议东南亚各国尽早改善教育基础设施，创建能够抵御教育中断的教育环境，持续开发在线学习资源，满足不同学习者多样化的需求;发展战略伙伴关系和联盟，加强国家间、区域间的双边或多边合作伙伴关系，以促进地区教育公平，推动教育转型[2]15-17。

3.举办地区教育大会，弥补地区数字鸿沟

为巩固东南亚教育部长组织成员国之间的战略合作和伙伴关系，确保后疫情时代实现可持续发展目标，该组织于2021年4月举办了“数字时代东南亚教育、科学及文化转型”线上地区会议，超15千名东南亚国家政府代表、教育工作者、研究人员、私立教育机构代表参会，共商数字时代区域、国家、社区层面的教育新政策，探讨疫情后各教育层次的改革创新。会议发布了《SEAMEO 2021会议宣言》，重点讨论了《SEAMEO地区战略规划2021—2030》，为培养能够有效利用技术的高技能劳动者、终身学习者以及新型教师做准备[14]136-137。

（二）倡导加强国际合作，促进信息共享

1.开展与地区外国际组织的合作，促进地区内外的信息畅通疫情发生初期，东南亚教育部长组织就加入了联合国教科文组织发起的新冠肺炎全球教育联盟，联合其他国际组织、私营机构以及社会力量一同推动新冠疫情教育对策的形成，解决地区层面的大规模教育中断，满足教育的紧急需求，并大力宣传联合国教科文组织发布的《重启校园行动框架》，为校园的重新开放提供指导。作为“一带一路”科学教育国际协调委员会成员，东南亚教育部长组织科学教师教学能力提升区域中心为东南亚国家提供了新冠病毒知识的相关视频，并分享了中国新冠病毒的防护知识。德国国际合作机构（GIZ）协助东南亚学校通过信息管理系统监控学校情况，实施安全措施[14]54。