足协纵向约束下中超联赛规制困局与突破路径
作者： 靳厚忠 周腾军 张文健摘 要：中国足球协会定位于兼顾“协助政府”和“服务会员”的双重目标，但实际上更多的是代表政府实施对职业联赛的纵向监管，导致中超联赛内部治理结构和俱乐部保护机制严重缺失。针对这一问题，研究基于激励性规制的理论框架，提出以下建议：一是提升俱乐部的自主权，构建涵盖多方参与的决策机制，强化应对足协纵向约束的抗衡势力；二是降低足协的行政职能与领导权威，使其致力于协调政府与俱乐部的目标一致性；三是从命令性规制转向激励式规制，推动政府从行政管理者向市场规制者的角色转变，使其更好地介入联赛治理、促进政府与市场主体良性互动；四是合理使用交叉补贴等激励性政策，完善职业联盟内部的自我治理机制。
关 键 词：中国足协；职业足球联赛；纵向约束；控制权缺失
中图分类号：G80-05 文献标志码：A 文章编号：1006-7116（2025）02-0047-07
Regulation dilemma and breakthrough path of Chinese Super League under
the vertical constraints of Chinese Football Association
JIN Houzhong1，ZHOU Tengjun2，ZHANG Wenjian3
（1.School of Sport Economics and Management，Central University of Finance and Economics，Beijing 102206，China；2.Center of Sports Economics and Management，Southwestern University of Finance and Economics，Chengdu 61130，China；3.School of Physical Education，Wenzhou University，Wenzhou 325035，China）
Abstract： The Chinese Football Association is positioned to balance the dual goals of "assisting the government" and "serving its members，" yet in practice， it primarily represents the government in implementing vertical supervision over professional leagues， leading to significant deficiencies in the internal governance structure and club protection mechanisms of the Chinese Super League. To address these issues， this study proposes the following recommendations based on an analytical framework of incentive regulation. At first， enhancing the autonomy of clubs by establishing a decision-making mechanism involving multiple stakeholders， thereby strengthening the countervailing power against the vertical constraints of the Chinese Football Association. Secondly， reducing the administrative functions and leadership authority of the Chinese Football Association， enabling it to focus on reconciling the goal inconsistencies between the government and clubs. Thirdly， shifting from command-and-control regulation to incentive-based regulation， facilitating transformation of the government's role from an administrative manager to a market regulator， and thereby enabling it to better intervene in league governance and promote positive interactions between the government and market entities. Fourthly， utilizing incentive policies such as cross-subsidies appropriately to improve the self-governance mechanisms within the professional league.
Keywords： Chinese Football Association；professional football league；vertical constraints；loss of control right
为推动中国足球发展，中央政府相继出台一系列政策文件，如《中国足球改革发展总体方案》《中国足球中长期发展规划（2016—2050年）》以及《进一步推进足球改革发展的若干措施》等。然而，这些政策的实施效果并不尽人意。问题的根源，很大程度上可归咎于足协在联赛规制中的偏差，以及政府和俱乐部之间目标利益的不一致。具体而言，在现行足球协会主导的管理模式下，政府和俱乐部之间的利益冲突时常会导致规制效果不佳。这是因为，足协在处理与俱乐部之间的关系时，往往倾向于代表政府对职业联赛进行纵向监管，忽视对俱乐部的利益保护[1]。这种单向、纵向且强制性的监管方式，在面临政府与俱乐部目标和利益不一致时，往往会损害俱乐部的利益。同时，俱乐部对联盟控制权的缺失[2]，也使其在面对足协的监管时难以有效维护自身利益，甚至可能遭受利益侵害，如资产被侵蚀等。因此，如何有效改善俱乐部利益保护机制，如何在政府和俱乐部之间进行权衡，成为提高行业协会实际规制过程的核心任务。针对上述问题，新规制经济学的激励性规制理论提供了一个可行的解决思路。该理论强调，在被规制企业拥有不对称信息的条件下，通过合理的制度设计来激励市场主体的行为，从而实现市场有效运行。在中国足球改革的背景下，引入激励性规制理论有助于推动足协在保持政府职能的同时，更好地服务俱乐部和联赛的发展需求，实现足球产业的可持续发展。鉴于此，本研究主要探讨如何在中国足球协会规制实践中引入激励性规制理论，通过足协内部的深化改革来加强治理，进一步探求市场化改革的可行路径，为中国足球的崛起之路提供新的思考视角和解决方案，也为其他项目协会提供借鉴。
1 职业联赛与足球协会的关联性探析
1.1 职业足球联赛外部治理结构的分类
目前，世界上职业足球联盟治理模式主要分为两类：独立实体模式和协会模式[3]。第一，独立实体模式联盟，是由俱乐部通过横向协议形成的“战略联盟”，是一个拥有独立所有权结构的商业公司，决策权力属于股东（俱乐部），足协通常很少介入职业联赛运营，主要代表为英超联赛和英冠联赛。在独立实体模式下，联盟各项制度都是通过自下而上的方式执行，属于典型的利益相关者协同治理机制[4]，就其市场属性而言基本属于寡头垄断或者完全垄断的市场结构。第二，协会模式联盟，主要体现为，无论联盟是否财务独立、或者能否自我管理，都需要国家足协进行授权，从而也就出现“足协的纵向约束”。此时，联盟作为国家足协实施调控管理以及与俱乐部利益角逐的平台，而非俱乐部的代表[5]，主要代表为欧洲本土顶级足球联赛如五大联赛以及我国的中超联赛。协会模式是一种政府主导的行政垄断联盟，主要表现为自上而下的行政机制约束[6]，联盟内部多个利益主体的目标函数往往很难统一，因此也造成许多治理问题。例如，张剑利[7]认为，中超联赛是一个准政府组织结构，其目标是“发展体育运动”以及为国争光，因此职业体育联盟的治理实际是政府治理。张兵[8]发现，中国职业体育是体育领域不断社会化、市场化改革的结果，职业足球联赛“生产性”的定位依旧无法摆脱以足协为首的“非物质生产部门”控制权主体地位[2]，那么由政府主导推进的从计划秩序向市场秩序转轨是其显要的演进特征。
1.2 协会模式下足协与联赛关系的类型
根据国际体育研究中心（CIES）研究员卡米尔·博利亚特等[3]的调查研究发现，协会模式下的职业足球联赛与国家足协的关系主要存在4种情况。第一，职业联赛是国家足协的直接会员，如德国的“德国足球职业联赛协会”是一个由德国顶级足球联赛组成的协会，同时也是德国足协的直接会员。第二，职业联赛主要由作为足协会员的俱乐部来代表其利益，职业联赛本身并不是国家足协的会员，如西班牙、法国、英格兰。第三，职业联赛和俱乐部都是国家足协的会员，共同参与到足协的各项决策，如意大利、新加坡、日本、卡塔尔。第四，职业联赛和俱乐部都不是国家足协的会员，地区性足球协会才是国家足协的会员，如澳大利亚、印度、新西兰。
1.3 中国足协与中超联赛关系及独特性
1）中国足协与中超联赛的关系。
根据《中国足协章程（2019）》《中国足球协会注册管理规定》，参加职业联赛的足球俱乐部需要在属地会员协会进行注册，并由地方足协代表该地区的各足球俱乐部进入中国足协的会员大会，因此从程序上来看，我国的职业足球联赛和与国家足协的关系属于上述调查中的第4种类型。第二，从现实实践来看，在2022年中国足协第十一届会员大会的200多位会员代表中，来自47个地方协会的主席和秘书长（部分因公未能出席）作为主要代表具有投票表决权，而作为特邀代表（体育总局相关部门、部际联席会议成员单位代表）和列席代表（中国足协法律机构负责人、新疆生产建设兵团足协以及各中超中甲俱乐部代表）只有参加足代会和分组讨论的权利，没有表决权。由此可发现，俱乐部或者职业联盟都不是中国足协会员，无法参与足协各项决策。此外，根据2020年5月13日中国足协干部大会上正式公布的16个部门名单和3个下设直属单位，也发现负责运营中超联赛的中超公司位列其中。以上分析充分表明，中超联赛实际上是中国足协的内设部门，由中国足协直接或间接参与管理，现阶段未能真正实现“管办分离”。
2）与其他国家比较中国问题的独特性。
首先，经济体制差异显著。中国长期计划经济体制对足球联赛市场化构成制约，资源配置和市场竞争机制不完善，与其他已实现市场化转型的国家形成鲜明对比。其次，行政干预程度不同。中国足协在职业联赛中扮演强势角色，过度行政干预限制俱乐部自主权和市场竞争。这种干预方式与其他国家注重市场机制、鼓励俱乐部自治的做法具有显著差异，导致中国联赛缺乏活力和创新性。再次，法律环境差异明显。中国足协的法律地位、权力边界长期以来都比较模糊，导致权力滥用和权责不清。相比之下，其他国家法律框架更为清晰，有助于规范足协与联赛关系，维护双方权益。最后，社会文化因素也存在显著差异。中国“强政府弱社会”观念影响足协与联赛权力关系，政府主导色彩浓厚，而其他国家更注重社会自治和民间参与。因此，在探讨中国职业足球联赛规制困局和突破路径时须充分考虑这些独特性，寻求符合中国国情的解决方案，以促进联赛健康和可持续发展。