中国非税收入征收的历史渊源及当代启示

文章聚焦非税收入的历史发展脉络，梳理其起源、演进过程及在不同历史时期征管的特征，旨在探究我国历朝历代非税收入征收的发展规模、管理沿革，并据此为现代非税收入管理提供历史借鉴与启示，促进财税体系的完善与优化。

在我国经济社会发展的历史长河中，非税收入持续存在，它是政府依托国家权威、政府信用以及国有资源所有者的权益，从而获得的除正式税收之外的各类政府性收益。文章通过溯源我国非税收入的征收规模以及历朝政府的相关制度变革，探究非税收入征收发展问题，为当今非税收入的征收管理提供借鉴参考，更好地深化财税体制改革。

先秦时期：非税收入征收的早期形态

早在夏商周时期，非税收入的雏形已然出现。各诸侯国需要向朝廷贡纳，贡品的缴纳严格遵循着“任土作贡”的原则，即当地生产什么就向王贡纳什么，更侧重强化君主与群臣之间的象征性联系。具体来看，在夏朝，诸侯搜集当地特产向中央进贡，百姓需要采集、加工这些特产，除了承担自身应缴田赋之外，还要负担更多的物资输出。在商朝，诸侯对商王的贡纳行为表现为内外服诸侯主动贡纳，这些贡品既没有明确的数量规定，也没有固定的时间限制，它们更多地承载友好情谊，体现诸侯对商王的臣服。历史发展到西周，除了土地贡纳之外，还出现了一些其他财政收入形式，即“九赋”，从内容上看大体接近于杂税。

春秋战国时期，各诸侯国纷纷实行改革，开始对官山府海等国有资源征收费用。齐国的管仲采取盐铁专卖制度，取得大量盐铁专卖收入。这些举措，在不增加百姓明显负税感的同时大大增加了齐国的财政收入。但是，有的诸侯国为了增加国家财力，扩充军政费用，开始对农民征收牲畜税、园宅税、山泽税、桑蚕税、农具税等各种随意命名的杂税。这些苛捐杂税虽然在一定程度上促进了各国的财富积累，但久而久之，这些增加的税费负担都积压在民众的身上，不利于社会的稳定。

面对当时的社会情况和财政状况，当时的税收思想家争先发表自己的观点。例如，孟子主张国家的赋税要适度，并且要依法办事，不能乱摊派。荀子反对“聚敛”，指出聚敛亡国。他极力反对统治者对百姓“厚刀布之敛以夺之财，重田野之税以夺之食”，并认为通过设立繁杂的税收项目以榨取民众财富的行为，将对税收制度的根基造成根本性的侵蚀。这些思想观点表明非税收入的征收必须严加管控，以发挥其正向积极作用。

秦汉隋唐时期：非税收入征收的发展与规制

秦朝结束了春秋战国时期诸侯割据的局面，建立了中央集权的大一统国家。秦国崛起到秦朝建立的过程中，起初官僚体系规模还较小，农业税可以勉强承担政府的支出，但是随着时间推移，官僚体系迅速膨胀，且由于战争等因素，正规的税收就捉襟见肘了，因此统治者通过各种方式扩充财政收入，非税收入迅速增多。如商鞅变法中的“使民以粟出官爵”，即卖官鬻爵。

汉武帝时期，官僚集团在经历汉景帝的削藩后向深层扩展蔓延，继续膨胀。与此同时，北方的匈奴不断袭扰汉朝边境，军事战争一触即发。战争会增加大量的直接成本和难以估算的间接费用，而当时农业税和人口税的税收弹性不足，难以支撑较大规模的战争耗资。为了促进当时的农业生产，汉朝农业税长期保持低税率，但百姓的负担却与日俱增，其原因是其他非税收入名目繁多，如屯田、盐铁专卖、货币垄断、卖官鬻爵与赎罪、捐纳等。汉武帝模仿前朝的爵级制度，允许人们购买爵位，政府由此获得大量财政收入，但是也给社会安定留下了隐患。这一时期的非税收入开始成为国家财政收入的重要补充。

到东汉后期，田租、更赋、口赋、算赋并立，还频繁进行临时性征调，百姓负担沉重，社会矛盾突出。东汉末年，曹操改革汉朝税制，取消已存在数百年的田租、口赋、力役税制，建立租调制。曹操的改革不仅简化了征管手续，规整了苛捐杂税的泛滥，还在一定程度上减轻了农民的负担。

隋朝时期，土地制度为均田制，田赋制度为租调制，赋税收入以租调徭役为主，基本上废除了专卖、工商税、杂税以及各种各样的杂征。唐代初期在沿袭隋朝的均田制和租调制度的基础上，又发展了租庸调制，同时还存在户税、地税等税制，但征收效率不高，税收收入不足。唐代中后期，随着安史之乱爆发，藩镇割据严重，国家由盛转衰，费制日益繁杂，藩镇倾向于保留自身的正规税收收入而向中央提供额外的“进献”。对于藩镇而言，“进献”机制带来了实际的利益，他们以此为契机，向民众征收附加的摊派，最终导致民众承受了数倍于前的经济负担。唐德宗时期，两税法开始施行，规范各类杂征，但在执行过程中，地方官吏巧立名目将以往的杂税并入两税，百姓的非税负担仍然沉重。唐代的征管机构较为繁杂且分散，官员众多。

宋元明清时期：非税收入征收的繁杂与变革

宋朝时期，冗兵冗官严重。由于养兵养官的需求，宋朝不得不加大财政收入。农业税仍以两税法为主，并进行了相关简化。除了两税法以外，苛捐杂税的种类五花八门，有农器税、牛革筋角税、度牒与官告、杂变之赋、行户祗应和免行钱等。其缴纳形式颇为复杂多变，时而要求以钱币缴纳，时而又需折合成粮食上缴，经过频繁的换算，政府从中攫取了丰厚的差额利润。此外，宋朝发展出最复杂的官买官卖制度，以及印制纸币吸取民间财富，使民众承担了巨大的税费负担。

元代，财政体系承受了前所未有的重负，除了基本的税粮征收与科差之外，各类杂课与杂费的增长速度惊人，竟高达20倍。更为严重的是，元朝还存在大量名目不清、难以归类的杂项收费，这些收费几乎与每一项正税如影随形，形成了极为复杂的税费体系。

明代，赋税与徭役体系显得极为紊乱，且费用制度亦呈现出混乱之态。具体而言，明代虽在名义上沿用了唐宋时期的两税法，但在实际内容上，其涵盖的税目日趋繁复细碎，附加税种更是层出不穷，这些附加在正税之上的杂费，无疑进一步加重了税户的经济负担。此外，一些原本与土地无直接关联的杂项课目，也被强行纳入两税的范畴之内。明中期推行“一条鞭法”改革，旨在将地税与徭役、丁税及其他衍生杂税合一，但大部分地方实行不彻底，只把部分丁役、丁银摊入地亩。

清代，赋外税与役外劳沉重，加征私派远超正税数倍。地方官府在征收田赋、丁银等正税时，以各种名义额外加征，如在征收银两时，以火耗等为由，加收额外的银两，其实际征收的数额远远超过朝廷规定的标准。此外，地方官府还巧立名目，向百姓征收各种杂税，如修路、建城等工程费用，这些支出本应由财政负责，却强行摊派到百姓头上；或者在举办庆典、祭祀等活动时，向百姓摊派费用。这些私派现象在清代十分普遍，它加重了百姓的负担，严重影响了百姓的生活和社会的稳定，同时也导致了吏治的腐败和社会矛盾的激化。

清朝政府为解决私派问题采取了制度改革，如火耗归公与养廉银制度。雍正时期，中央将地方官员私自征收的火耗统一纳入省级财政管理，规定了火耗的征收比例。这使得火耗征收由暗转明，有了明确的规范和用途，限制了地方官员借火耗之名私自加派的行为，一定程度上减轻了百姓负担。雍正时期推行摊丁入亩，丁银并入田赋，不再以人为对象征收丁税，结束了我国赋税史上两千多年的赋、税、役分征的混乱局面，减少了地方官员在丁税征收过程中可能进行的私派行为，一定程度上规范了非税收入。

历史镜鉴：古代非税收入征收对当代的启示

通过对非税收入的历史溯源，笔者明白了非税收入对国家财政的重要性，同时也意识到过分依赖非税收入、乱收费、乱摊派会加重百姓的额外负担，不利于政局的稳定和经济的发展。由此，得出以下启示。

第一，坚持“以人为本”的治理理念。专制社会下，统治者忽视民众权益，使得我国古代非税收入规模不合理扩张，百姓受到层层压榨剥削，最终举起武器反抗。当今社会，国家应秉持以人为本的思想，认识到非税收入的获取应以公共服务供给和民众福祉提升为出发点，确保非税收入规模与经济社会发展水平及民众承受力相适配，使非税收入管理真正服务于人民。

第二，加强非税收入法治建设。在中国古代，人治色彩浓厚，非税收入滥征现象屡见不鲜。各朝代常随意增设非税项目，如关卡林立，征收繁杂商税，致使商业发展受阻；地方官吏巧立名目摊派费用，加重百姓负担。这深刻揭示了人治下非税收入征管的无序与危害。国家应吸取古代教训，明确非税收入的项目设立、征收标准等。此外，还要进一步推进费改税等相关举措，规范政府收入分配秩序，提高财政收入质量，使非税收入征管在法治轨道上运行。

第三，促进非税收入征收管理。鉴于历史教训，现代非税收入征收管理应建立统一、高效的征管体制。国家要整合分散的征管机构部门职能，明确各部门的职责权限，避免出现多头管理、职责不清的问题。当今我国采取的现代税务部门统一征收税费模式，改变了以往非税收入征收混乱局面。此外，国家应强化非税收入监管，全面纳入预算管理，确保收支分离，使非税收入的使用受到严格的预算约束和监督。国家应建立健全非税收入监督检查机制，加强对非税收入从征收、使用到管理全过程的审计、监督与评估，及时发现和纠正违规行为，确保非税收入依法依规使用，保障非税收入管理在阳光下运行，维护公共财政秩序和社会公平正义。

第四，提高地方政府可支配财力。我国古代非税收入快速无序增长的根源在于我国中央与地方之间的财政分配机制。中央财权较大，地方的事权逐渐增多，但地方财权却不足以支持地方工作的运行，地方就会大量增加当地的非税收入来确保自身职责的落实。故而，为了减轻地方政府对非税收入的依赖程度，必须促进地方财权与事权的合理匹配，推进财税体制改革。

（作者单位：新疆财经大学 财政税务学院）