明年少交几种费？

（文 / 任波）

多少种税，多少种费？

临近年末，各大媒体对’98热点费税改革最新进展的连续报道为新年的到来增添了热闹也留下了悬念。议论的焦点在于，明年到底是继续由公路局收缴养路费还是由税务局开征燃油税。

10月27日，国务院提请全国人大常委会审议《公路法》修正案草案。其中最引人注目的一条是，拟从明年1月1日起开征燃油税以取代公路养路费、客运附加费和运输管理费等，同时开征车辆购置税，取代车辆购置附加费。

所谓燃油税，简单说，就是在油价上加上一笔税费，用于支付交通建设、道路养护费等。据介绍，《公路法》修正案草案规定，一切燃油都在生产环节征收税费，油价将因此增高40%～50%左右，征管工作由税务部门承担，税费由中央和地方共享。

养路费是一种按车辆吨位计算每月向有车单位和个人征收的费用。它在中国已存在了40多年，由地方各级交通行政主管部门征收，省级交通行政主管部门统筹使用，中央不集中。

据统计，1996年我国共征养路费345亿元，城市道路维护建设资金缺口110亿元。如果燃油税按50%税率计，估计收入将达550到570亿元左右，可基本弥补公路建设资金缺口。

“不都是交钱吗？”有人也许要问。的确，区别在哪里？据专家分析，以燃油税取代养路费等主要是考虑两个因素：一是公平性，用多少油交多少税可以实现“多用路多交费”。二是解决乱收费问题，同时税收操作上比收费更为简便。

而根本的区别在于税与费属于不同性质。税收是国家为了实现其职能，凭借政治权力，按规定标准无偿集中一部分社会产品所做的二次分配，税收收入是国家财政收入的主要来源，而收费与之相比只能处于补充地位。专家认为，它具有法律手段、行政手段和经济手段的某些特征，但又不能代替其他法律手段、行政手段和经济手段的使用。从征收方式可以看出，税是国家税务部门依法征收，而费是由具体职能部门按国家规定而收取。

自1994年税制改革以来，我国的税种由40个左右减至20个左右，虽然还有的税种尚未建立健全，但做到了基本稳定，该交多少税，怎么交，怎么用，人们心里有明确概念。然而收费呢？恐怕没有人能说得清楚自己曾交过哪些费。有数字表明，全国各种收费按大类划分约为400个，按具体项目划分约为5000个，涉及到近百个部门，主要集中于交通、教育、城建、公安、土地管理、海关及企业主管局等。

据统计，我国1994年预算管理之外的各类基金与收费额相当于财政收入的40%，1995年则相当于当年财政收入的62%。北京大学税法研究中心刘隆亨教授介绍，我国的收费每年以近20%的速度增长，而财政的增幅每年仅为14%～15%。有的地、市、县的收费超过了财政收入指数，有的大省拥有十万余个合法收费单位，名目繁杂，以费补偿和行政开支，形成“收费数量大、秩序乱、增长快、治理难”的局面。对此，朱镕基总理曾经指出，很多政府机关在国家规定以外征收各种费用，使老百姓负担不堪，民怨沸腾，对此必须整顿和改革。各级政府机关除了必要的规费以外，不允许再巧立名目向人民群众收费。

就拿养路费来说，设置收费站的初衷是建立“贷款修路，收费还贷”的流动发展机制，然而以《南方日报》的报道为例，广东省收费站目前已达400个，从1981年到1995年，全省路桥收费站所得款项用于还贷的不到1%。其中洛溪大桥投资仅9000万元，每日车流量超过一万辆，效益十分可观，但收费10年来不但没还过贷款，反而因“综合还贷、滚动发展”而使还贷基数增至8亿多元。还有一些即将到期的收费站，被转让了收费权，一转就是30年、50年。

10月初，部分公路三乱现象在中央电视台影响甚广的《焦点访谈》节目曝了光，令全国上下议论纷纷，紧接而来的政府改革举措自然备受关注。

《公路法》制订不到两年，实施才10个月就提出修正方案，无疑表明了政府的改革决心。据悉，我国早在1994年就有人提出开征燃油税，但几年来引起各方较大争议。直到1997年全国人大通过的《公路法》里，才首次提出以“燃油附加费”替代养路费等，拟从1998年1月1日起实施，具体办法由国务院决定，但是今年这项费用并没有开征。

目前，据国税局和公路局有关部门透露，由于草案最终未能提交表决，关于明年是否征收燃油税尚未有任何通知，公路局继续收缴养路费的各项工作正在准备之中。

燃油税明年交不交，有可能成为留给1999年的一个大大的问号。

需要多少税？

收费规模的发展并非一朝之功。有专家介绍，在新中国建立后，取消了国民党时期的苛捐杂税，对税费实行了中央统一管理的办法。50年代初，税外国家只规定了企业登记费、房地产登记费、婚姻登记费、医疗服务收费、中小学学杂费、养路费、农业税附加、工商税附加等统称为规费，意即按照国家规定而收取的费用。

和规费不同，行政事业性收费是80年代出现的新概念。国家计委收费管理司毕井泉曾撰文指出：“这些收费首先是由于特定的需要为弥补开支设立的……财政不可能承担起现行条件下行政机关和社会事业发展所需的全部开支。在收入的管理上，规费过去全部纳入预算作为二次分配，收入多少与单位利益没有关系，现在则大部分不纳入预算，收入多少主要取决于服务中的成本消耗……改革开放后，随着城市经济体制改革的开始，由政府包办一切公共事业的状况有了重大改变，各行政事业单位为弥补财政拨款不足和增发奖金而普遍开始创收，各种收费日渐增多。”

刘隆亨教授介绍，世界上多数国家都以税收和收费两种形式作为财政收入的基本来源，但在发达国家非税收入占财政收入的比重多数在10%以下，美国联邦收费占财政收入7%，德国占8.1%，发展中国家多数在30%以下。从中央与地方分级管理来看，非税收入占中央政府收入比重一般不超过10%，占地方政府收入比重一般在20～30%。在收费管理上，多数国家的政府、公共部门出台任何收费项目都要求有严格法律依据，并报立法部门审批，变动收费也需经过严格法律程序，基本上没有乱收费现象，对收费标准也要经过严密计算和公众讨论。另据介绍，西方发达国家的管理机构所需经费一般通过税收再分配的形式取得。税收在国民生产总值的比重，发达国家一般在30%以上，发展中国家一般在20%以上，而我国仅为19%左右。

透过收费现象来看看我国的财政。和世界上大多数国家相比，我国财政规模偏小，财政收入占GDP的比重连年下降，仅相当于世界平均水平的一半左右，也比发展中国家的水平低得多。同时，我国的财政规模随着经济的增长不增反缩。据统计，“八五”期间，我国GNP每增1%，财政收入仅增0.61%，财政收入占国民生产总值的比重平均每年下降幅度约一个百分点。中央财政债务规模从1990年到1997年增长10多倍。支出安排中的一半要靠借债来维持。财政困难的原因固然是多方面的，然而我国目前费、税征收上存在的“费大于税、费挤税”、“以费代税”的滥收费状况对此无疑是雪上加霜。有限的资源势必经不起无序的消耗。

约120年前，德国财政金融专家阿道夫·瓦格拉提出了著名的瓦格拉定理——随着社会经济文化的发展，公共和国家活动的不断增加是一种历史规律。这一规律在各国都得到了证实。相应地其财政规模也在随经济的发展逐年增加。

改革以来中国财政支出用于经济发展的比重变化 单位：%  

国家财政曾被英国著名思想家弗兰西斯·培根称为支撑政府的四大柱石之一。一国财政的运行效率很大程度上决定了民众对政府的信心。

经济学家认为，有效的财政政策能够实现资源向公有部分的转移，按照所得等级和处在大致相同经济环境中人们之间的状况公平地负担政府开支，促进经济的发展、稳定和效率。它们对于每一位公民的幸福和对于经济活力具有重要的意义。

那么我们的财政政策究竟面临什么样的选择？什么才是适当的税、费比例？

对于日益膨胀的行政事业性收费，专家指出，将来国家机关的行政经费原则上应由财政拨款解决，不应通过无限制的行政性收费来筹措。去费为税，适当增税，国家行政机关必需的经费是可以解决的。

中国物价出版社甚至出版了一本讨论行政事业性收费的种种问题，书中有这么一段话：“人们普遍认为，国家行政机关是代表国家行使行政管理职能的，办理公务活动属职责范围内的正常工作，不应该收费。特别是乱收费已成为社会一大公害，人们普遍存有‘不怕国家收税，就怕部门收费’的心理。可见，行政经费由国家税收解决，既能完善政府形象，亦能取得全社会的理解和支持。”

还会发生些什么？

距离1999年1月1日仅剩月余，燃油税的征收工作未见动静，而市场却发生了颇富戏剧性的变化。

进入11月份以来，我国柴油市场批发与零售价格一路攀升，特别是进口资源紧张，供不应求，部分地区甚至出现抢购柴油的现象。据反映，在北京郊区的顺义、通州和大兴等地的加油站及石油公司，-10号柴油的价格在近10天时间内，普遍上涨10%左右。国家定价2240元/吨的柴油，10月份的实际平均价格是2100元/吨。到11月中旬，平均价涨到2175元至2400元/吨。据业内人士分析，形成目前行情的原因是多方面的，其中不排除有单位和个人借燃油税将要开征之际囤积居奇。

风生水起，费税改革第一步的燃油税开征能否如期，怎样落实，牵动的是错综复杂的利益关系。

在此次九届人大第五次常委会上，《公路法》修正案草案引发了激烈的争论。在肯定政府治理三乱的出发点和费改税方向的同时，提出的问题也颇有份量：

修正案将养路费、运管费、客货运输附加费改为税的同时仍保留了许多收费项目，这是否反而加重了人们的负担？费改税后，燃油价格将大幅提高，这会不会不利于扩大内需？会不会刺激走私猖獗？由于不同地区的用油状况不同，燃油税的开征会不会又造成新的不公平？

另外有人提出，征收部门变了，全国层层设置的养路费机构的30万人怎么安置？

车用油与非车用油的甄别又是一个难题。据悉，中国轮船总公司已经向国务院告急，燃油税一旦开征，轮船公司将面临巨额亏损。

这一切仅仅是个开始。对涉及近百个部门的几千种收费进行改革，无疑是一项庞大的系统工程，处理不当，很可能又陷入新的难局。

“山东一个农民结婚交了1800多元”，在北京大学税法研究中心举办的“以法治费”研讨会上，与会学者就乱收费现象和规范收费问题各抒已见，“工本费从理论上讲行不通，这是国家管理支出中包括的，有些地方一张纸收50块，那是工本费吗？应该堵死它。”“年检收费也不合理，那是行使管理职权，不应开口子。”还有学者告诉大家，他收集了一张附加收费的信封作为收费时代的纪念品。

附加收费的信封现在已经退出了人们的生活，但是其他不规范的收费呢？“实际上，国务院一直强调对各种收费和基金的检查和管理，”刘隆亨教授分析道，“问题在于从来没有法律对其进行规范和监督，只限于靠行政机关自行收管，在我国长期以来乱收费的根本原因是利益驱使，权利滥用。多收费多开支，少收费少开支，乱收费乱开支。国家是治理一膨胀一再治理一再膨胀，前清后乱，边清边乱，越清越乱。”

如何整顿？刘教授提出要“砍掉一批，转化一批，保留一批，改掉一批”。另据报道，国家发展计划委员会有关负责人透露，费税改革方案已定。拟取消的收费项目占现行收费总项目的四分之一以上，保留的收费项目总额控制在每年800亿元以内，大约占全国财政收入的10%左右。今年燃油税改革如果顺利实施，明年将全面推进住房、医疗和教育等领域的改革步骤。

费改税是大势所趋，在人们寄予厚望的同时，学者们也一再强调：不能把部门利益带入立法执法活动。 公路法时政燃油税养路费