财政体制改革与政府管理水平现代化

（文 / 罗峪平）

罗：洪灾之后，中央政府采取增发1000亿国债，并且增加180亿财政赤字的办法来刺激经济增长。作为一个财政专家，你如何评价政府采取的这一财政政策？

杨：改革开放20年来，今年增发国债和增加财政赤字，是中国政府首次使用财政政策刺激经济增长，评价可从以下三点出发：第一，这种短期财政政策能不能有效刺激经济增长；第二，刺激经济增长积累的后果是什么？第三，当不需要继续刺激经济增长的时候，能否停止，即这套政策中是否包含刹车系统？

西方二三十年代经济大萧条之后，凯恩斯建立了现代经济宏观理论。站在由社会总供给和总需求组成的总量立场上，认为总量的哪一部分失去平衡，都会使经济出问题。经济大萧条就是由于社会总需求不足而显现的总供给过剩。凯恩斯认为，这种社会经济总量不平衡可以通过宏观政策来调整。宏观政策除了货币政策之外是财政政策。一般认为，财政政策有两种功效，一是自动稳定作用，靠个人所得高累进税制和社会保障制度来实现。高累进税制，就是经济好、人群收入高的时候，政府征税占个人所得的比例高。而经济不好、人群收入低，政府征税的比例就低。这样，经济不好时，人们能够留在手里的钱相对比经济好的时候多，就可以部分保护购买力，自动刺激总需求。社会保障制度是在失业增加的情况下，提供失业救济来保护购买力。显然，这种自动稳定作用在中国现阶段还不能有效实行。财政政策中的人为作用就是靠政府对经济周期的预测，采取增加或减少财政支出或收入，增加或减少税收等“反周期”办法，对经济周期曲线起到“熨平”作用。

西方国家使用人为短期政策多是采取减少税收和增加政府开支的办法来刺激经济增长。在一段时间以后，这种方法往往会造成债务积累。美国到70年代初期，国家财政赤字上千亿，在那时候是很严重的问题。一些新兴工业国家和其他发达国家也有类似的问题。赤字财政导致的债务积累到一定程度，会造成通货膨胀和其他不稳定因素。此外，使用人为手段不能避免的缺陷是“时间滞后”。任何一种人为政策的论证、法律确认以及实施到发生真正的效果，都需要时间。这种滞后对经济周期曲线的影响，搞不好就从“反周期”变成了“顺周期”，起到“推波助澜”的效果，使这条曲线越发“熨不平”。这里，我们还没有涉及中国现阶段使用这种人为手段的经济实力是否足够等问题。正是由于这些原因，70年代以来，国际经济理论界认为凯恩斯的宏观调节政策虽然可以使用，但应该更多使用货币政策，而不是财政政策，更不是人为短期刺激行为。货币政策只需央行决定，不必通过立法，“时间滞后”影响比较小。

经济发展的周期性变化是无法避免的客观规律。对任何人或者理论学派都是不争的事实。问题是，经济增长的速度多少是“适宜的”？从这几年世界的情况来看，增长能够达到5%或者6%就非常好了。中国经济增长实际上从1996年就已经开始放慢，这是前几年快速增长之后必然出现的结果。西方经济理论界认为只有在非常危急的情况下，比如说战争时期，才应该使用短期财政政策刺激经济发展。我们今年遇到了特大洪水，亚洲金融危机的影响还在继续以及下岗工人继续增多等问题，使用短期财政政策是不得已而为之。我想说的是，如果选择使用这种政策，那就一定要明确：第一使用这种政策会积累什么样的负面后果；第二，怎样做，才能把负面效果控制到最小。

国家发行1000亿国债，大部分都投入到公共设施建设中去，现在成立了特殊的联合办公机构来选项。一般来说，修桥筑路没错，但修在哪里呢？经济发达的沿海的地区，桥路已经够多，经济不发达的西南、西北地区，没有运力和运量，怎么收回投资？修电站？全国大电网的体制问题不解决，发出来的电怎么卖出去？现在总的情况是，煤炭过剩，石油价格不合理，所以在市场上也过剩，人们宁愿用国际市场上的油。公共设施投资的特点是建设周期长，投资回报率低，或者是没有经济回报，只有社会效益。今年拨1000亿，明年1500亿，后年多少亿？5年以后呢？债务积累时间长了，发生通货膨胀怎么办？1000亿的资金投下去，是会刺激经济增长，即使没有很好的经济回报，至少可以造成需求和就业。但我认为，更好的办法是，不如把这笔钱通过自动稳定系统直接补给生活发生困难的那些人。好处是直接增加需求和购买力，而不会使国家债务越滚越大，而最后产生通货膨胀。办法有许多，比如说政府设立一些公益性劳动岗位：扫马路、绿化、建公园。这些岗位的工资水平可以相对较低，高于一般救济金，但低于正常就业，也就是通过劳动可以得到高于领救济的生活水平。经济好转，就业机会一多，这种低收入的工作岗位就自动被淘汰了，刺激经济增长的因素可以马上停止。

当然，任何一种办法和政策的实施，还有许多其他因素会起作用，比如说政府效率，行政权力中的腐败等等。但是，经济政策的出台无疑应从本学科汲取更多的合理性。

罗：洪灾之后的一系列经济政策，是以中央财政集权的方式实行的。中央和地方的财政关系又一次被现实摆到桌面上来，我想知道你的看法。

杨：计划经济时代，中国财政是统收统支，地方没有丝毫自主权，要完全按照中央政府规定的财政计划来花钱，形象的说法是打油的钱不许买醋。改革开放之后，这种关系发生了多次变化，到1988年形成财政包干的体制。这10年间改革的主要内容是放权让利。权和利下放之后，形成了有人称之为“诸侯经济”的现象。在我看来，地方政府从自身利益出发是正常的。至于地方利益是否符合中央利益，怎样符合中央利益，是中央政府需要考虑并且通过法律制定来调整的问题。80年代末，“诸侯经济”发展很快，中央财政在一个时期中有所削弱，手中没钱。到1994年，又提出实行相对集中的中央地方财政分税制，这个制度的问题是，在未考虑地方政府“税收努力”的情况下，按照1993年的基数制定分税比例，以“鞭打快牛”的方式，保留了地方上原来就很不公平的既得利益，使得地区之间的差距进一步加大。分税制保证了中央政府税收比原来增多，但增多部分怎样再分下去？各发达国家现都倾向中央政府尽量多地统一收税，因为统一税收的成本低，但怎样花钱由地方政府定，因为地方政府显然比中央政府更知道钱应该花到什么地方。这种制度叫“转移支付”。中央政府通过“转移支付”达到使地方政府财政平衡和使全国经济发展尽量均衡的社会公平的目的。经济发达地区对全国经济发展的贡献要通过高税收体现，贫困地区得到中央政府的支持则要通过这种在“转移支付”中占有的高比例来实现。地区税收率和“转移支付”的比例是由财政专家计算出来的。比如德国，根据全国人口和税收的平均比，参考各地区人口税收比率，用各种加权数计算出来一个累进结果。有些国家比如日本，还要参照地方政府支出情况、人口密度、自然环境、全年气温等等系数，一个地区一个地区的核算。

从财政学基本理论出发，政府为什么有资格向公众征税？是因为政府提供了国家安全、科技发展环境和其他公共服务。虽然不是完全对等的，但纳税人和政府之间实际上也是一种市场交换关系。这种关系约束政府完整履行自己的职责。1994年起实行分税制以后，中央政府收上来的钱多了。但为了鼓励地方多收税，中央规定了多收多返还的政策，而不是我们上面提到的根据地区情况制定税收率和转移支付的比例。这种方法实际上有利于经济发达的富裕地区，而使地区间差距加大。1997年中央财政收入是7000亿，“税收返还”的钱大约有2000亿，而用于“转移支付”，也就是保持地区之间公平的，差不多只有70亿到80亿。可以看出用于社会公平的一块比“税收返还”小得多。我认为，这种税收政策造成的地区之间的不公平，才是种种地方割据的恶劣做法的源头。

罗：对地方政府为增加财政收入而采取的种种恶劣做法，媒体中有大量报道，通常都被归结到地方主义和官员腐败。看样子你有不同意见。

杨：地方政府既然有存在的必要，就应该有履行其必要职能的资金保证。一般来说，地方政府的收入来源主要有地方税、公共产品和服务收费、地方债务和中央政府转移支付等。但目前这几方面的收入来源都不健全。除了前面说过的转移支付之外，地方税收少，成本高，没有地方税收立法权，并且规定不许发行地方债都是原因。许多外国人问我，中国财政收入只占国民收入总值(GPT)的10%左右，非常低。但是你们这几年一直在架桥修路，基础建设的速度和这个数字之间不匹配。我说，中国政府的财政预算中不包括各级政府的预算外收入和自筹资金两个部分，而预算内收入与这两部分的比，在1993年以前大约是1∶1∶1，现在大约是1∶0.38∶1，如果算上这两块各级政府的收入占GPT就增加到26%左右了。外国人恍然大悟说，喔，这就差不多了。这说明预算外资金和自筹资金这两块占政府财政收支的多大比例。这两块收入到底有多少，既不明朗也不公开，我提供的只是通过部分调研得到的估计数字。这种体制给官员腐败和各种乱收费造成温床，又造成政府机构支出不断扩张，中国的官民比例由50年代的1∶6000，变成不久前的1∶24。中国的财政怎么能够不是吃饭财政！

财政制度改革是国家管理方式现代化的问题。地方政府非正规收支活动的发展，说明现有财政预算体制中存在的诸多不合理。要解决这个问题，就要实行真正意义上财政分级预算，在诸如给予地方政府必要立法权，实行完善的转移支付制度，政府资金全部纳入预算管理等等方面进行全面的改革。将政府资金全部纳入预算管理并不是一件非常困难的事情。许多专家意见提供了现实可操作性，比如将现有税收性质的收费和基金转化为税收，本届政府上台后第一次记者招待会就提出了这个议题。比如将正常的公共产品和服务收费纳入法制轨道，其立项应由国家权力机关审批，除了正常收费外，无论是中央政府还是地方政府都无权直接开征其他收费和基金项目。对于数额大、用于提供全国性公共产品的收费和基金，可由地方立法机构审批，同时全国人大保留审查和干预权等等。

新世纪来临，在市场经济发展的大背景下，国家政府的管理水平再一次显得十分重要。在市场失灵的领域，比如国家安全、社会公正、环保和持续发展以及发展均衡等等方面，政府尤其不能失效。无疑，财政制度改革是引导政府管理实现现代化的重要一环。 转移支付经济学宏观经济财政制度税收财政学国内宏观