失业保险能否解决失业问题？

（文 / 孙炳耀）

这个有22年工龄的企业职工，每月能领到320元失业救济金，所有失业者每月要到所在区劳动部门报到3次  

经济体制改革唤出失业保险

70年代末，由于新增劳动人口的增加，加之文化大革命期间常规的工作分配受冲击，使城镇失业率达到空前的4.9%，这些失业者基本上是第一次寻找工作的青年。1986年国务院颁布了关于国营企业劳动合同制、招工制度和辞退违纪职工的3项劳动制度改革规定，随后《破产法》相继出台，使人们看到了失业问题的严重性。当然，在观念上还不承认这是失业，而把其称为待业。直到14届3中全会首次在党的文件中出现失业这一概念，1994年2月国家统计局公布的国民经济与社会发展公报中出现了失业率指标，失业的面纱终于被揭开。

由于采取了种种措施，中国城镇的失业率一直控制在较低的水平。据国家统计局统计，城镇失业率1985年曾下降到1.8%，1990年为2.5%，1994年为2.8%。

但这仅是显性失业。问题在于过去高就业政策下企业安排了大量超出需要的劳动力，造成企业内部的隐性失业。企业富余劳动人员是一个比较难准确统计的数字，有很多不同的口径。按照统计部门的口径，1994年国有企业富余人员只有120万人，这指的仅仅是在企业劳动制度改革过程中已经被组合下岗的人数，只有企业富余人员的一小部分。据劳动部门对11个省1400个企业调查推算，国营企业富余劳动力约有1100万人。占国营企业职工的10.1%。劳动部门预测，从1994年到本世纪末，因企业破产、经济性裁员和辞退、终止或解除合同而失业的人数将达1800万人。

旧的经济体制用高就业的政策保证职工生活，因此基于1951年《中华人民共和国劳动保险条例》建立起来的社会保障制度中没有失业保险，在70年代末80年代初失业高峰期间，也没有提出建立失业保障制度。1986年国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》，才标志着我国失业保险制度的建立。

由于我国失业保险是作为经济体制改革的配套措施，因此保险范围狭窄，社会化程度低。失业保险享受对象仅限于国务院所规定的4类人员，即宣告破产的企业的职工、濒临破产的企业在法定整顿期间被精简的职工、以及企业终止、解除劳动合同的工人。1993年4月，国务院发布《国有企业职工待业保险规定》，将保险的实施范围扩展到7种9类人员，其中增加了停产整顿企业被精简的职工。

到1993年底，全国参加失业保险的单位共有50多万户，包括了国有企业、机关、团体、事业单位，以及部分集体所有制企业、三资企业和私营企业、个体工商户，参加失业保险的员工近8000万人。到1994年底，失业保险覆盖人员增加到9500万人。

失业救济与促进再就业

失业保险的基本功能是失业救济，为失业者提供基本的生活保障。建立失业保障的头7年，我国累计为140万失业人员发放了失业救济金和医疗费等4.3亿元。

在1986年的《暂行规定》中，救济金是按照标准工资确定的，每月为本人标准工资的60- 75%。但1993年的《规定》重新调整失业救济金的发放标准，只相当于当地民政部门规定的社会救济金额的120-150%。1995年制定了法定最低工资标准，使失业救济有了一个新的参照，因此劳动部门又提出把失业救济金发放标准调整为按当地法定最低工资的70-80%发放。

按照国际劳工组织制定的168号公约，失业人员领取的失业救济金，应不低于原收入的50%。我国1996年《暂行规定》的标准，远远超过这个水平。但在此后的规定中，水平则下降了。特别是原收入较高的劳动者，收入下降幅度过大。月收入600元的员工失业之后按规定领取不到200元的救济，只相当于原收入的30%左右。

因此有的地方提高了救济水平。例如上海市规定，职工最低工资收入为210元，失业救济金的计发基数也统一调整为210元。但即使救济标准达到最低工资的100%，对原收入较高的劳动者而言，生活水平下降还会很大。

按照法定最低工资确定救济水平，目前面临一个难以解决的矛盾。按现行的比率计算，救济水平已经偏低。但提高比率，又会使那些收入较低的员工在失业后领取的救济与原收入相差不多，使他们丧失寻求工作的动力。

唯一的出路是重新采用按失业前工资收入比率计算失业救济标准的办法。这样可以使收入较高者不至于因失业而生活水平下降过多，也可以保持低收入者的工作动力。这种办法有其合理性，因为失业保险基金筹集是按照工资额的一定比例缴费，工资较高的职工，其对失业保险基金的贡献也相应较大，有权利享受较高的失业救济。

失业保险的另一个功能是促进再就业。建立失业保险制度的头7年中，全国共建立了转业训练基地和生产自救基地各1千多个，并帮助近百万名失业职工重新就业。

促进再就业首先是帮助失业者获得职业信息。在国外，失业者的再就业一般有以下几个途径：第一是通过各种职业信息，如报纸、熟人、朋友等，这占50%左右；第二是通过劳工部门的职业介绍机构介绍就业，这占30%左右；其他则是自谋职业。目前我国主要依靠新发展起来的职业介绍机构，其次是为失业者提供必要的转业训练，第三个职能是扶持待业职工进行生产自救。

一名企业下岗女工，在区劳动服务公司的职业招聘牌前徘徊  

企业责任还是社会责任

建立失业保险的目的是配合经济体制改革，把企业的责任转变为社会的责任，为搞活企业创造社会环境。然而目前的失业保险离这个目标相去甚远，企业责任并没有因为建立了失业保险而解除。

当前失业保险对失业的承受力是很有限的，这首先表现在失业保险基金规模上。1986年开始，失业保险费征集标准为企业职工标准工资的1%，1993年改为职工工资总额的0.6-1%。以江西省为例，1993年全省城镇职工人数为166.5万人，如按工资总额1%收缴，全省一年收缴的失业保险基金为4157.4万元，其中可直接用于发放失业救济金、医疗费、生活困难补助等费用的资金为3033.7万元，失业保险的承受能力为1.3%。而全国的失业率接近3%，失业保险连显性失业人员的责任尚且承受不了。

对于企业的隐性失业人员，则更是强调企业的责任。国家各部门关于深化劳动人事、工资分配、社会保险制度改革的意见提出，企业富余人员的安排，要按照“企业消化为主，社会调剂为辅”的原则，主要依靠企业挖掘潜力发展生产，也可以实行厂内待业、放长假等过渡办法，由企业发给生活费。

从就业压力和企业富余人员的比例看，我国要完全依靠社会保险承担失业责任是不可能的。如果按照劳动部门的测算，企业富余人员已经占职工总数的10.1%，而且每年新增劳动力也将有部分人失业，将这些人全部推向社会，将使失业率突破两位数。且不论这么高的失业率给社会秩序造成的压力，就是从经济上支撑这个失业率，也要求企业缴费提高到接近工资总额10%的水平。

在相当长的一个时期内，失业的“企业保险”(指富余职工主要靠企业内部消化)与社会保险将同时存在。我们的目标是失业保险社会化，但继续发挥“企业保险”的功能，并使之在时间上、空间上成为失业人员获得社会保险的“缓冲屏障”，这将是一种现实的过渡性的选择。

将中国的失业保险与西方国家的失业保险等同起来，认为它也是为了一般地解决失业问题，这是一种不切实际的设想，脱离了中国的国情。

从世界范围看，中国现在建立失业保险制度是一个大胆的举措。自1905年法国建立了失业保险制度，开创了世界失业保险制度的历史以来，到1989年底，世界上包括我国在内有40个国家或地区以立法形式建立了失业保险制度，而实行强制性失业保险制度的国家只有30个国家。中国的经济水平并不高，人口和就业压力很大，而在建立失业保险方面跻身世界前列，其难度当然是很大的。

在社会保险的各个项目中，失业保险具有明显的滞后性。据不完全统计，在几乎全部实行了老年、疾病、生育、和工伤保险的33个发展中国家中，建立失业保险的国家只有8个，可见发展中国家在建立失业保险时是极其慎重的。这是由于失业保险计划的管理实施既复杂且成本高昂。相反，许多发展中国家强调雇主责任，实施就业保障，让企业难以解雇工人。

到目前为止，我国的失业保险仍然是低层次的局部范围的，其基本功能不是一般地解决失业问题，而是为了与经济体制改革配套。

在相当长的时期内，中国的失业保险将仍然维持在这个层次，仅在解决失业问题方面起辅助作用。 社会保险失业救济金失业保险领取